江苏省“十二五”国土资源开发与保护规划

“十二五”时期(2011-2015年)，是江苏全面建成小康社会并向率先基本实现现代化迈进的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。根据《江苏省发展规划条例》、《省政府办公厅关于做好“十二五”专项规划编制工作的通知》的有关要求，编制《江苏省“十二五”国土资源开发与保护规划》。

本规划以《江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《江苏省土地利用总体规划(2006-2020年)》、《江苏省矿产资源总体规划(2008-2015年)》为依据，重点围绕“率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化”的宏伟目标，立足于全省“十二五”乃至更长一段时期国土资源领域面临的形势和重大问题，以资源利用方式转变促进经济发展方式转变，以资源利用结构调整推动产业结构优化升级，切实提高国土资源工作对经济社会可持续发展的保障和服务能力，阐明“十二五”时期国土资源开发与保护的目标、发展重点和保障措施，是“十二五”时期江苏资源环境保护重点专项规划之一，是全省国土资源开发与保护的指导性文件。

一、形势与要求

(一)“十一五”时期主要的成绩

“十一五”期间，全省认真贯彻落实中央关于加强国土资源管理和土地调控的决策部署，围绕保护资源和保障发展重大任务，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，遵循“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”的准则，在保护耕地和基本农田、提高用地效益、国土综合整治、规范矿产资源勘查开发秩序等方面取得了积极进展，有效保障了全省经济社会持续快速发展。

1、耕地和基本农田得到有力保护

省政府出台了《江苏省市级政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步健全耕地保护责任考核体系。加大土地综合整治力度，增加有效耕地面积，提高耕地质量。在保障全省经济社会发展合理用地的基础上，严格控制建设占用耕地总规模，实现了全省耕地占补平衡。进一步建立健全了基本农田保护制度体系，通过开展基本农田保护“争先达标”活动，先后建立5个国家级、7个省级基本农田保护示范区，全面落实了基本农田保护任务。2010年，全省耕地总面积为473万公顷(7095万亩)，落实基本农田保护面积421.53万公顷(6323万亩)。

2、土地节约集约利用水平显著提高

省委、省政府将单位地区生产总值建设用地占用及下降率纳入科学发展评价考核指标体系，有效增强了各级节约用地意识。加大土地有偿使用制度改革，严格限定划拨用地范围,全面实行工业、经营性用地市场配置。建立开发区土地利用管理和集约利用考核评价制度及建设用地全程跟踪管理制度，积极盘活存量建设用地。修订《江苏省建设用地指标(2006年版)》，对投资强度、容积率等控制指标实行动态管理，不断提高土地投入产出水平。

全省地区生产总值从2006年的21548亿元上升至2010年的40903亿元，建设用地总量增加18.1万公顷(271.5万亩)，增幅为9.2%，比“十五”时期减少1个百分点。地区生产总值每增长1亿元，建设用地总量增加9.4公顷，是“十五”时期增加量的一半;全省每年土地供应量中有偿使用比例超过80%。

3、国土资源综合整治稳步开展

通过实施农村土地整治、矿山地质环境恢复治理等工程，有效提高全省耕地质量，改善矿山地质环境。全省累计投入各类资金近65亿元，实施农村土地整治重大工程，在各地建设了一批田成方、林成网、沟渠路相配套的高标准农田，不仅增加了有效耕地面积，也提高了耕地质量和粮食产量。通过多渠道投入资金14亿元，治理露采矿山近400处，治理恢复面积3600多公顷，在南京、镇江、苏州、无锡等地建立了一批初见成效的矿山整治示范工程。

4、第二次土地调查工作顺利完成

按照国家统一部署，全省认真开展第二次土地调查工作。农村土地调查成果通过国家审查，汇入国家级数据库。县城以上城镇土地调查全部完成，调查面积4000多平方公里。增加开展了县城镇以下一般城镇的土地调查工作，完成面积约4500平方公里。建立了省级数据库及管理系统，形成了“一张图”本底库和国土资源综合监管平台雏形。通过第二次土地调查，查清了全省土地利用现状和权属，为加强国土资源综合监管奠定了基础。

5、新一轮国土资源规划编制工作进展顺利

全面开展了省、市、县、乡四级土地利用总体规划修编工作。《江苏省土地利用总体规划(2006-2020年)》于2010年2月获国务院批准，市级规划成果正在审查报批，县乡级规划成果陆续编制完成。完成了新一轮矿产资源总体规划编制工作，《江苏省矿产资源总体规划(2008—2015年)》获国土资源部批准，市、县级矿产资源规划编制取得显著进展，13个市级规划编制完成并上报省政府审批，宜兴等10多个矿产资源丰富的县(市、区)开展了矿产资源规划编制工作。《江苏省地质遗迹保护规划》、《江苏省地质环境保护规划》等专项规划陆续编制完成并进入审批阶段。

进一步加强和规范规划实施管理，严格执行土地利用计划，对重大产业项目由省实行用地计划“点供”，有效提高了用地效益。在全国首批开展了城乡建设用地增减挂钩试点，创新了“先垦后用”挂钩模式。严格依据矿产资源规划设定探矿权、采矿权，进一步规范了矿产资源开发利用秩序。

6、“万顷良田建设工程”试点工作有序推进

从有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展出发，自2008年起，在全省开展了“万顷良田建设工程”试点工作。按照“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的原则，先后批准实施47个“万顷良田建设工程”试点规划方案，涉及土地规模59887.66公顷(89.83万亩)，预计新增耕地9012.45公顷(13.52万亩)，可盘活建设用地6446.65公顷(9.67万亩)。

7、矿产资源勘查开发成果显著

积极拓展地质找矿新机制，全省“十一五”时期矿产勘查累计投入10.1亿元，新发现矿产地41处，其中，大型以上矿产地14处，形成矿产资源勘查开发基地8处。全省探明矿产资源储量稳步增加，固体矿产资源保有储量潜在总值增加近3500亿元。截止2010年底，全省有效期内探矿权项目共有188个(不包括油气勘查项目)，勘查面积922.95平方公里，共发现矿产133种，其中已探明资源储量67种。全省已查明资源储量并列入《江苏省矿产资源储量统计表》的矿产地共606处，形成了一批优势矿产、潜在优势矿产和特色矿产。

稳步推进矿产资源有偿使用制度改革和矿业权市场建设，全省出让探矿权503个，有偿出让价款5279万元;出让采矿权4797个，有偿出让价款86511万元。整顿和规范矿产资源开发秩序，在创新开山采石矿山监理制度、矿山储量动态监管、矿产资源补偿费征收管理制度改革、矿产资源潜力评价等方面都取得了阶段性成果。

8、地质环境保护和地质灾害防治能力进一步增强

省人大常委会颁布实施《江苏省地质环境保护条例》，建立山体资源特殊保护制度，全面开展矿山生态环境治理。进一步建立健全群专结合的地质灾害防治体系，落实地质灾害防治责任。通过实施苏锡常、沿海地区及徐州煤炭塌陷地区地面沉降监测和地质灾害综合治理示范工程，使这些地区的地面沉降问题在一定程度上得到缓解。镇江、南京、连云港等地诸多滑坡、崩塌隐患点得到有效治理。

“十一五”期间，我省国土资源管理工作取得了显著成绩，同时也面临着一些突出的矛盾和问题。一是建设用地供需矛盾日趋突出。随着工业化和城市化进程的加快，保障经济社会发展合理用地需求的压力较大。二是一些地方土地利用仍然较为粗放。土地闲置、浪费和低效利用的问题尚未得到有效纠正，节约集约用地程度有待进一步提升。三是耕地占补平衡压力增大。根据国务院批复的新一轮江苏省土地利用总体规划，我省耕地保有量调节空间很小，特别是与第二次土地调查结果比较，耕地保护任务更为艰巨，建设占用耕地的占补平衡更加困难。四是少数地区违法违规用地现象尚未得到有效遏制。一些地方干部依法用地意识还不够强，违法用地现象时有发生。五是地质服务和矿产资源保障能力有待提高。地质找矿新机制尚未真正形成，矿业权市场发育不全，地质环境保护工作有待进一步加强。

二、指导思想和发展目标

(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以“推动科学发展、建设美好江苏”为主题，以加快转变经济发展方式为主线，紧紧围绕“率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化”的宏伟目标，落实资源节约优先战略，实行总量控制、供需双向调节、差别化管理，坚持“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”的准则，不断深化改革、开拓创新，构建保障和促进科学发展新机制，以加快资源利用方式转变促进经济发展方式转变，进一步提高国土资源保障能力和保护水平，促进全省经济社会全面协调可持续发展。

(二)发展目标

“十二五”时期，我省国土资源开发与保护的总体目标是：国土资源对经济社会发展的保障能力得到进一步增强，以市场为主导的资源配置体系基本建立，国土资源参与宏观调控能力进一步加强。耕地和基本农田保护和建设力度加大，耕地减少过多的状况得到有效控制，土地节约集约利用程度明显提高。基础地质调查和能源、重要矿产资源勘查力度加大，矿产资源开发秩序得到进一步巩固，矿产资源综合利用水平明显提高。国土资源产权制度进一步改革和完善，资源开发利用结构和布局进一步优化。国土综合整治取得实质进展，重点地质灾害防治区基本建成防灾减灾体系。实施科技兴地战略，建立国土资源科技创新体系，自主创新能力进一步提升。建立适应社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的国土资源管理机制体制。

1、国土资源保护目标

到2015年末，全省耕地保有量不少于475.13万公顷(7127万亩)，确保421.53万公顷(6323.00万亩)基本农田面积总量不减少、用途不改变、质量有提高。

编制实施地质环境保护规划，划定山体资源特殊保护区。完成10个地质遗迹区域调查与评价、4个地质遗迹专题调查研究;一些具有重要典型意义的地质遗迹得到有效保护，建成8个地质遗迹保护区(地质公园)、4个地质遗迹保护点、4个地质博物馆;基本建成地质遗迹管理体系。

2、国土资源供给目标

规划期内，全省新增建设用地计划供应量控制在10万公顷(150万亩)以下，其中占用耕地控制在8万公顷(120万亩)以内。

“十二五”期间，全省建设用地总量缺口较大，为缓解供需矛盾，除了国家新增建设用地计划供应外，还要立足于提高建设用地效率，加大存量建设用地盘活挖潜力度。各项建设优先使用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地。规划期内，通过“万顷良田建设工程”、城乡建设用地增减挂钩等措施，挖掘低效建设用地潜力不低于3.33万公顷(50万亩)。

城镇用地在城乡建设用地总量中的比例由2010年的34.52%调整到2015年的42%。

重要矿产的“攻深找盲”取得重大突破，危机矿山的资源保障程度有所提高，力争新发现矿产地30—40处。

3、国土资源节约集约利用目标

地均地区生产总值由2010年的37.31万元/公顷提高到2015年的61.11万元/公顷。

提高开发区工业用地门槛。苏南、苏中、苏北的每亩土地工业项目投入分别不低于350万元、280万元、230万元项目，亩均产值不低于520万元、320万元、280万元。

矿山结构和布局进一步调整优化。矿山数量进一步减少，全省矿山数量减少17%左右;大中型矿山比例力争达到25%。

4、国土资源综合整治目标

“十二五”期间，全省力争通过土地综合整治补充耕地面积8万公顷(120万亩)以上，确保全省耕地总量动态平衡，其中通过土地整理可增加耕地3.2万公顷(48万亩)，工矿废弃地复垦可增加耕地1.2万公顷(18万亩)，未利用地开发可增加耕地3.6万公顷(54万亩)。

矿山地质环境保护与治理得到加强，生态矿业建设取得重大进展。苏南地区全面完成关闭露采矿山地质环境治理工作，苏北地区禁采区内关闭露采矿山的治理工作基本完成，治理关闭露采矿山宕口600个，矿区恢复治理面积达2200公顷，采煤塌陷地治理率提高到40%，已关闭的砖瓦用粘土矿山废弃地复垦率提高到90%以上。实行综合利用的矿山比例达到80%以上。形成一批绿色矿山和生态示范矿山。

表1 江苏省“十二五”国土资源开发与保护规划主要指标

(三)战略重点

1、切实巩固全面建设小康社会的国土资源基础

落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，有效保护耕地，统筹安排城乡各类、各业经济发展用地。集中力量加强资源勘查，规范开发秩序，充分利用省内、省外资源和市场，为全面建设小康社会提供有效的国土资源支撑。

2、实施资源节约集约利用战略

强化国土资源节约意识，全面实行国土资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理，促进资源利用向内涵集约利用转变。实行土地资源利用总量控制：要充分发挥规划计划的管控和引导作用，形成倒逼节约集约利用资源的机制，主要通过资源利用结构和布局的优化来满足资源需要;实行供需双向调节，在继续加强和改进供应调控的同时，强化需求侧管理，减少低效利用资源的需求，禁止浪费资源和不合理利用资源的需求;实行差别化管理：结合产业特点、区域实际和利用绩效制定差别化的资源供应政策，促进资源节约和优化配置。

3、实施区域差别化土地利用战略

江苏省内的区域差异及对土地的需求程度，客观上要求在未来的发展格局中必须采取区域差异化的土地利用战略。

苏南地区继续以特大、大城市为核心，积极发展中小城市，促进大中小城镇协调发展。在土地利用上要充分挖掘存量建设用地的潜力，按照产业结构优化升级的要求，合理配置增量建设用地;大力推进城市化和城乡发展一体化，加快农村劳动力的转移，提高农村居民点用地的利用效率;合理调整农用地的利用结构，加强地力建设，促进农用地经营的市场化、规模化;鼓励该地区充分利用城乡建设用地增减挂钩制度，有效集聚资源，有效统筹城乡发展;深入转变经济发展方式，按照资源集约型社会要求，大力开展国土资源整治，改善区域生态环境。

苏中地区着力抓住沿海与沿江开发的重大机遇，优化港口资源开发和整合，保障以制造业为龙头的产业发展用地和基础设施用地;稳步推进城市化和城乡发展一体化，适当强化对农村建设用地的集聚，保障城镇工业集中区的合理用地需求;推动农田示范区建设，稳定基本农田保护的数量，努力提高耕地和基本农田质量;保护生态环境，建设生态友好型社会。

苏北地区积极承接国内外产业转移，保障沿陇海线产业带新型工业化的合理建设用地需求和基础设施用地;鼓励农村劳动力向苏南、苏中转移，适当控制农村建设用地规模，为苏南、苏中的发展保留适当的后备空间;加大农田示范区建设，优化农用地的利用结构，按照“积极复垦、鼓励整理、适度开发”的原则，全面推进土地综合整治，通过易地补充耕地的有偿方式，保障全省的耕地占补平衡。

4、深化国土资源管理制度改革

促进国土资源管理方式向数量、质量、生态综合方向转变。继续严格资源数量管控，从重行政配置、项目审批、微观管理向重市场调节、制度设计、宏观管理转变，加强监管和服务。加强国土资源质量管理，完善资源管理制度和标准，建立健全评价、考核和监管体系，重点加强基本农田质量建设、补充耕地质量考核、矿产资源综合利用，强化资源质量管理。加强国土资源生态管理，注意协调资源开发利用和保护的关系，拓宽资源利用和服务领域，协调资源开发利用和生态保护建设，大力推进农村土地整治、矿山环境恢复治理和地质灾害防治，发展资源领域循环经济，发挥资源生态服务功能。

通过对全省土地、矿产、地质环境调查评价和管理等各类信息的汇集、整合，形成国土资源“一张图”核心数据库，全面掌握国土资源及其开发利用状况。建立批、供、用、补、查综合监管平台，推进管理业务网上运行，规范审批管理。加强国土资源科技创新体系建设，加强科技人才培养，实施“国土资源科技人才创新工程”，推动国土资源科技进步，发展土地资源科学理论和应用技术，发展地质科技理论与应用技术，加强地质环境保护治理技术研究与应用，开展地质灾害监测、预报和防治对策研究，提高防灾能力。加强国土资源信息化建设，进一步加强基础数据库建设，加强国土资源信息服务，推进电子政务建设。深化国土资源管理体制改革，推进基层国土资源队伍建设，全面履行行政管理职能。健全完善国土资源产权管理和争议裁决制度，合理划分省、市、县国土资源管理事权。

三、主要任务

(一)严格保护耕地和基本农田

1、切实落实耕地和基本农田保护制度和责任

按照耕地保有量不少于475.13万公顷(7127万亩)的目标，严格保护宝贵的耕地资源。完善基本农田保护制度，建立永久基本农田保护地块落地、上图、入网及实时监管系统，到2015年，全省基本农田保护面积不少于421.53万公顷(6323万亩)，确保基本农田面积总量不减少、用途不改变、质量有提高。

强化耕地和基本农田保护责任。各级人民政府对省人民政府下达的本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负总责，并确保补充耕地和基本农田的面积和质量不低于已占用的面积和质量，保护责任纳入领导干部考核内容。规范基本农田保护的基础性工作，切实将规划确定的基本农田落实到地块和农户，建立基本农田保护台账、动态监测和信息系统。加强监督管理，稳定基本农田数量、质量和位置，严格控制占用和改变基本农田，完善基本农田保护监管体系。严格执行耕地占补平衡政策，开展占用和补充耕地质量评定，加强补充耕地质量建设，确保不因建设占用造成耕地质量下降。

2、严格控制建设用地规模和非农建设占用耕地

发挥土地利用总体规划和年度计划的统筹管控作用，严格实施土地用途管制制度，从严控制非农建设占用耕地。

按照保障粮食安全的要求，严格控制各类、各业建设占用耕地。优化耕地资源空间布局，耕地保护重心向苏北地区适度转移。严格实施单位土地面积投资强度标准和项目建设用地控制标准，控制城乡建设用地总规模，不断提高单位土地投入产出效率。

按照“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局、积极稳妥地推进城市化”的要求，合理调整产业用地结构和布局。科学确定各类城镇的规模和布局，切实防止城市无序扩张占用耕地。“十二五”时期，全省新增建设用地计划供应量控制在10万公顷(150万亩)左右，其中占用耕地8万公顷(120万亩)左右。到2015年，全省城镇建设用地总量控制在70万公顷(1050万亩)以内，农村居民点用地减少到96.67万公顷(1450万亩)左右。

(二)保障科学发展用地

在国家加强宏观调控、严格控制新增建设用地规模的形势下，依据经国务院批准的《江苏省土地利用总体规划(2006—2020年)》，以第二次土地调查成果为基础，科学安排“十二五”用地目标，努力保障经济发展合理用地需求。

1、稳定新增建设用地的年均供应量

规划期内，参照“十一五”期间实施的基本态势，稳定新增建设用地的年均供应量，在规划确定的新增建设用地总规模控制下，根据国家下达年度用地计划、建设用地需求和利用状况，制定全省建设用地年度计划，分类下达新增建设用地总量、新增建设占用农用地、新增建设占用耕地等计划指标。

2、加大城镇存量建设用地挖潜力度

按照法律法规和规划的有关要求，充分利用市场经济的手段引导和推动城镇存量建设用地盘活挖潜。加大对城镇闲置地、空闲地、低效使用和批而未供土地的清查与整治力度，通过建立激励机制和责任追究机制，促进盘活挖潜。鼓励和引导工矿企业通过依法转让、出租、内部调整等途径盘活存量土地，控制新建、扩建项目用地，充分发挥存量土地资产的效益。

3、规范推进城乡建设用地增减挂钩工作

按照“因地制宜、科学规划、统筹实施、权责挂钩”的原则，在完成国家下达的农村建设用地整理任务的基础上，按照“先垦后用”挂钩模式，规范有序地开展城乡建设用地增减挂钩工作，缓解城乡建设用地供需矛盾，促进城乡统筹发展。

4、充分利用未利用地

为顺应江苏沿海开发上升为国家战略的新形势，根据国家批复的《江苏沿海地区发展规划》，在不影响入海河道排水及水工程安全、生态安全和确保沿海防护林体系建设用地的前提下，因地制宜地将部分沿海地区的未利用地开发为建设用地，并在编制沿海地区土地利用规划时予以落实。

(三)提高土地节约集约利用水平

1、提高建设用地利用效率

各地要在第二次土地调查的基础上，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况进行评估，开展存量建设用地检查，按照相关法律法规和政策规定，对低效利用的土地和空闲、闲置土地进行认定和合理处置。规划期内各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，大力提高建设用地利用效率。

2、提升开发区工业用地门槛

根据国家新的《工业项目建设用地控制指标》的要求，以及我省经济社会发展状况和土地节约集约利用目标，对投资强度、容积率等控制指标实行动态管理，不断提高土地投入产出水平。规划期内提高全省开发区工业用地单位面积投资强度和产出强度，苏南、苏中、苏北的每亩土地工业项目投入分别不得低于350万元、280万元、230万元项目，亩均产值不低于520万元、320万元、280万元。

继续深入开展开发区和重点区域集约用地评价考核工作，进一步提高考核结果在年度农用地转用计划分配中的权重，考核结果向社会公布。经评价符合节约集约用地要求的开发区，可按照国家规定的政策、权限和程序申请扩区和升级。完善区域土地利用评价和考核制度，健全节约集约用地标准，通过评价提出节约集约用地的途径和建议，切实提高建设用地的利用效率。

3、严格建设用地指标控制，进一步完善建设用地全程跟踪管理制度

在建设项目用地预审、建设用地审批、供地审查时，依据《江苏省建设用地指标》要求，综合确定建设项目供地数量、时序和条件;在规划实施、土地管理和项目建设过程中，严格执行控制性详细规划对容积率、土地使用强度的规定;合理限定公益性设施、景观性绿地、广场的用地规模;对工艺无特殊要求的新建工业项目，必须建设多层厂房;鼓励开发区建设多层厂房，提供中小企业使用。

进一步完善建设用地全程跟踪管理制度。加强部门之间、部门内部的协作，进一步落实省、市、县、乡四级联动机制，切实加强建设项目用地批前审查、批中规范、批后监管，及时掌握建设项目的开发建设进度。完善建设项目竣工验收制度，将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项重要内容。

4、充分发挥市场配置资源的基础性作用

坚持和完善工业、经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，积极探索限房价竞地价、双向竞价、综合评标等多种出让模式。深化土地有偿使用制度改革，对涉及经营性质的交通、能源等基础设施、城市基础设施以及社会事业用地逐步实行有偿使用，可以协议方式供地，结果向社会公示。加快建立城乡统一的建设用地市场体系，在明晰产权、用途管制、规划控制的基础上，集体建设用地使用权可以通过出让、租赁、转让、出租等方式依法流转，允许依法抵押。

(四)大力开展土地综合整治

1、土地整理

农地整理类后备资源主要为其他农用地(包括田坎、沟渠、坑塘水面、设施农用地和农村道路等)。2010底，全省其他农用地面积达140.59万公顷(2108.87万亩)，占农用地总面积的21.23%。通过对零星地、闲散地进行有效利用，对中低产田进行沟、渠、路、林合理布局规划，增加有效农用地面积，改善农业生态环境和生产条件，提高农地生产力水平。根据对江苏省经济社会发展、生态环境适宜性和资金投入能力的综合研究，全省各地农村建设用地整理潜力较大。

“十二五”期间，全省力争通过土地整理增加耕地3.2万公顷(48万亩)，占规划期内补充耕地总面积的40%。

2、土地复垦

土地复垦主要针对一部分工矿废弃地采取整治措施，使其恢复到可利用的状态。我省工矿废弃地较多，其中煤矿塌陷地主要集中在徐州市铜山县和沛县。根据生态适宜性原则，通过实地调查，统计各单元内待复垦区域的面积和通过复垦可增加的耕地数量，“十二五”期间，全省力争通过工矿废弃地复垦增加耕地1.2万公顷(18万亩)，占规划期内补充耕地总面积的15%。

3、未利用地开发

2010年，江苏省未利用地面积有197.83万公顷(2967.41万亩)，占全省土地总面积的18.16%，其中，未利用土地12万公顷(180.07万亩)，其他土地185.82万公顷(2787.34万亩)。可见，全省未利用土地比重很小，开发潜力不大。

江苏省土地后备资源开发潜力最大的地区是沿海，增加耕地潜力最大的也是滩涂围垦。根据2008年江苏近海海洋综合调查与评价成果(国家908专项江苏部分)，全省沿海滩涂围垦总面积50.02万公顷(750.25万亩)，其中：潮上带滩涂面积3.07万公顷(46.12万亩)，潮间带滩涂面积46.94万公顷(704.13万亩);含辐射沙脊群区域理论最低潮面以上面积20.18万公顷(302.63万亩)。依据《江苏沿海滩涂围垦开发利用规划纲要》总体部署，到2015年，江苏沿海滩涂围垦总规模为8.67万公顷(130万亩)，其中，围区农业、生态、建设用地分别为4.73万公顷(70.9万亩)、1.55万公顷(23.3万亩)和1.85万公顷(27.8万亩)。

“十二五”期间，全省力争通过未利用地开发增加耕地3.6万公顷(54万亩)，占规划期内补充耕地总面积的45%。

(五)提高地质矿产资源保障和服务能力

1、统筹部署矿产资源勘查工作

目前，全省急需矿种的资源潜力调查评价基本完成，地下水战略水源地的勘查及建设方案制定取得实质性进展，地质矿产勘查全方位开放格局基本形成，部分矿产资源保证程度有所改善，部分危机矿山资源短缺程度得到缓解。

“十二五”期间，重点加大能源矿产资源的勘查力度，鼓励可再生能源的勘查开发。进一步加大徐州、丰沛煤田探明煤炭资源勘查力度。加大地热资源的勘查与开发利用力度，开展地热资源勘查与开发利用示范工程试点，推动全省地热资源的有序开发利用。

大力开展重点成矿区带和找矿潜力区地质资料二次开发利用、地质找矿科学研究和技术创新工作。优先支持和鼓励矿产资源综合勘查与综合利用评价以及重要矿产调查评价工作，建立健全商业性地质勘查新机制。针对全省划分的5个Ⅲ级成矿(区)带的各自特色，结合全省和区域发展的需求，在成矿(区)带和经济区带上有选择、有重点地安排潜力矿种的勘查工作。在长江中下游成矿带(江苏段)宁芜、宁镇重点勘查区，加强攻深找盲工作力度，力求取得找矿新突破。

2、积极探索地质找矿新机制

按照“政府引导，市场调节，宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用”的思路，构建地质找矿新机制。利用财政资金提高地质科学研究水平，为矿产勘查活动提供所需的地质信息资料;利用地质勘查基金分担部分市场不愿承担的找矿风险;创新矿业权管理模式，改进传统的工作方法和工作模式，结合成矿地质条件与地质工作程度部署整装勘查工作;充分运用市场机制引导社会资金投入矿产勘查，在实现快速找矿突破的同时，通过合理分配矿产资源收益，充分调动投资主体、勘查作业主体和找矿人员的积极性。

主动探索政府与企业多方联动、各种资金有机衔接、地质找矿与矿产开发紧密结合、地质找矿与矿业权管理及地勘单位改革协调发展的运作模式，坚持制度创新，构建整装勘查保障机制。在矿产远景勘查区、主要矿床的周边或深部延伸部位设立省级矿产资源勘查预留区块，在规划预留区内除国家和省级财政出资勘查项目外，原则上不受理其他新设探矿权申请。

切实加强对已有矿业权的监督与管理。督促探矿权人按照统一部署、整装勘查的要求开展各项地质勘查工作，确保资金的有效投入与成果质量。

在加大省内找矿力度的同时，积极实施“走出去”战略，引导和鼓励地勘单位和矿山企业赴省外、境外开展矿产资源勘查开采活动。积极支持和加快推进地勘单位改革，为成功构建地质找矿新机制发挥积极作用。

3、增强地质公共服务能力

以社会需求为导向，进一步拓宽地质工作服务新领域，全面加强城市地质、农业地质、地质信息集成化等工作，提升地质资料信息集群化、产业化水平。建好地质资料汇交监管平台、地质资料信息共享服务平台，实现地质资料信息的有效集聚和共享，实现地质资料信息服务渠道和服务方式的多元化，及时提供满足不同需求的地质资料信息服务产品。

(六)有效保护与合理利用矿产资源

按照“有序有偿、结构优化、集约高效”的要求，促进矿业开发规模化、集约化、科学化，鼓励矿山企业清洁生产、节能利废、综合利用，推进资源利用方式向集约型、环保型转变，推进矿产开发利用向生态矿业发展。

1、严格实行矿产资源开发利用空间管制制度

按照禁止开采区、限制开采区、保护矿区和重点开采区的管制要求，调整矿产资源开发利用的布局，优化矿产资源利用的结构。

2、实施矿山开采最低规模标准

关闭浪费资源、破坏环境的小型矿山企业，通过实施“大企业、大集团”战略，组建规模较大的综合性矿业公司、企业集团和一批矿产品深加工现代化企业，延伸拓展矿产品产业链条。到2015年，全省开采非砖瓦用粘土矿山中，大中型矿山比例提高到60%。重点整合开山采石和砖瓦用粘土矿山，其中，开山采石矿山控制在400家左右，砖瓦用粘土矿山减少到1400家以内。

3、提高矿产资源节约与综合利用水平

加强对矿山开采环节的管理，监督矿山提高资源回收率，鼓励开发利用低品位和尾矿资源，减少废物排放，提高矿产品深加工能力和技术水平，合理和循环利用有限的矿产资源。

(七)加强地质环境保护与治理

1、大力开展生态矿业建设

推进矿山地质环境治理由末端治理方式向从设计开采到闭坑的全过程预防治理方式转变，推广应用矿山地质环境重建、“三废”综合利用、山体复绿、洁净开采与利用等实用技术，创新环境价值评估、适宜性评价和优化决策等管理方法。

2、严格保护有限山体资源

坚持以人为本，从山体资源重要性和山体资源敏感性等角度，建立山体资源评价体系，分析矿山开发等活动对山体资源造成的影响程度，开展山体资源特殊保护区划定工作，划分山体资源保护的等级和恢复(重建)区域，严格落实山体资源保护措施。

3、加强矿山地质环境保护与治理

对城市规划区、旅游风景区和主要交通干线两侧的露天开采矿山，进行复绿、造林及山体景观修复，显著改善采矿引起的矿山地质环境破坏状况。通过构建多元化、多渠道投资机制，鼓励发展矿山地质环境治理产业，有效挖掘矿业废弃地的利用潜力。严格履行矿山地质环境保护与治理恢复保证金制度以及治理恢复方案编制制度，探索资源开发利用的生态补偿机制。

4、加强地质灾害防治工作

完善地质灾害防治体系，提高灾害预警预报能力，实施重点地区危害人群多、潜在损失大的隐患点、危险点的治理工程，最大限度减少矿山地质灾害的发生，构建人与环境相协调的和谐社会。

五、保障措施

(一)严格实施各级土地利用总体规划

建立完整的国土资源规划体系。在完成各级土地利用总体规划、矿产资源总体规划编制的基础上，开展土地开发整治规划、地质环境保护规划等专项规划的编制，建立我省完整的国土资源规划体系。推进全省矿权审批、矿山环境修复治理与土地复垦等项目的矿产资源规划审查工作。

全面实施各级土地利用总体规划。严格实施土地利用总体规划，切实增强规划的权威性、严肃性和可操作性，确保土地利用总体规划有效实施。新一轮土地利用总体规划一经批准，就具有法定效力，任何单位和个人不得违反。各级人民政府及有关部门审批各类规划和批准、核准各类项目，必须符合土地利用总体规划。各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等相关规划，应当与土地利用总体规划协调衔接，必须符合保护耕地和节约集约用地要求。

强化土地利用计划调控。土地利用年度计划依据土地利用总体规划制定，农用地转用计划实行指令性管理，任何地方都不得超计划批地用地，土地开发整理补充耕地计划必须落实。对能源、交通、水利、矿山、国防等独立选址的建设项目用地与城镇村建设用地分类编制计划。加强城镇建设用地计划管理，统筹安排新增用地和存量挖潜，严格控制城镇规划区内年度用地审批的规模和范围。加强土地利用年度计划执行情况的考核和监督管理。

(二)加强国土资源调查、评价、监测体系建设

建立土地利用动态监测体系。应用现代科学技术，开展重点地区土地利用动态监测。重点开展开发区、工业园区土地利用状况、土地利用结构、集约利用程度和经济效益的监测与评价，特别是城市扩张迅猛、土地利用变化频繁、经济和技术条件较好的地区，需要进一步完善土地利用动态监测体系，强化土地利用动态管理。结合先进地区土地利用动态监测管理经验，加大资金投入，力争建成覆盖全省的点、面结合的土地利用动态监测体系。依托国家遥感信息适时监测违法占地情况，协助开展执法检查。

开展国土生态环境调查评价与监测。对生态环境建设重点工程区的土地利用状况、土地覆被变化、土地退化及生态环境建设状况进行本底调查和动态监测，从土地利用、土地覆被变化、土地污染角度评价生态环境建设效果，为农林、水务、环境等部门提供基础信息，建设沿海滩涂、沿江产业带及长江、淮河、太湖流域国土资源生态环境监测系统。

加强土地市场调查与监测。扩大城镇地价调查和监测范围，健全基准地价定期更新制度，及时向社会公布地价信息。完善全省城市地价动态监测网络，加强地价基础数据采集体系和长效监测制度建设。继续开展农用地分等定级与估价工作，深化农用地综合生产能力调查评价。开展主要城市和重点地区的建设用地供应、使用和交易情况的调查和监测。建立土地市场运行监测预警网络和市场信息发布系统。

(三)创新国土资源节约集约利用制度和政策

全面开展城镇、农村、开发区土地、土地集约利用专项调查、集约利用状况评价与集约利用潜力分析，摸清全省土地利用水平和潜力，合理确定农村居民点的建设用地规模，积极引导长期从事二、三产业的农村居民进城进镇，有序推进从事第一产业的农民适度集中居中。严格确定开发区的范围和界限，防止盲目新建或扩建开发区，提高现有开发区土地集约利用水平。加强工业项目用地管理，在鼓励工业项目向工业集中区集中的同时，建立区域工业用地门槛制度，严格执行规划用地的建筑密度、容积率和单位用地的产出标准，理性选择土地利用主体与方式。严格落实闲置土地处置办法，采取依法改变用途、临时使用等多种途径进行处置。采取互换或调整等鼓励办法，促进城镇空闲土地的开发利用。

广泛应用价格、财税等经济激励机制，鼓励国土资源综合利用，鼓励企业开发贫矿、难选冶矿、微细粒矿、多金属共生矿的呆滞矿产，提高资源利用率。积极扶持和引导矿山企业研究开发、引进和应用现代采选冶技术。提高矿产资源选冶综合回收率，减少资源浪费。在重点矿山探索资源节约、综合利用和发展循环经济的有效模式。

(四)健全国土资源保护的共同责任体系

完善国土资源考评体系。将国土资源保护和节约利用重要指标(包括实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、新增建设用地面积、地均地区生产总值等)纳入地方经济社会发展综合评价指标体系和干部政绩考核指标体系。

完善耕地保护共同责任机制。按照规划确定的目标和任务，明确各级政府耕地保护的共同责任，落实责任体系，建立部门联动机制。充分调动广大群众参与耕地保护的积极性和主动性，增强全社会保护耕地的共同责任意识，建立健全社会共管体系。

建立土地和矿产执法监管共同责任机制。建立各级地方政府纵向责任机制，明确并落实各级地方政府监管的主体责任;建立相关部门横向联动遏制机制，发挥各部门的监管作用，最大限度防范违法违规行为的发生;建立各级执法机构协作配合机制，形成执法合力，提高执法效果。

(五)提高国土资源科技保障能力

实施国土资源科技创新工程。围绕“科技兴地”战略，加强国土资源科技创新与支持体系建设，建立国土资源利用规划管理信息系统，实现规划实施管理自动化和信息资源的共享。推广应用现代先进科学技术手段，提高规划修编与实施管理效率。

加强国土资源系统队伍的专业教育。切实提高国土资源管理和技术人员的专业素养，提升管理能力。依托省内重点大学与科研机构，发展集成化、数字化国土调查与监测技术。发展国土资源可持续利用管理和规划理论，提高国土资源合理配置能力。

提高矿产资源勘查评价水平。发展低品位、难选冶和复杂共生矿利用新技术、新工艺，发展尾矿等固体废物利用技术，完善资源综合利用技术标准，明显提高资源利用率。

(六)加强国土资源法制建设

积极推进国土资源制度建设指导思想的转变。把规范行政权利的行使、维护人民群众的根本利益作为国土资源制度建设的出发点，提高国土资源制度建设质量。根据修订后的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》，制定并完善江苏省国土资源管理的相关地方性法规，制定土地和矿产资源开发与保护的相关管理办法，制定《江苏省土地利用总体规划办法》、《江苏省地热资源管理办法》，修订《江苏省土地管理条例》、《江苏省矿产资源管理条例》、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、《江苏省国有土地储备办法》、《江苏省土地登记办法》等，基本形成适应国土资源开发与保护要求、比较完善的国土资源法规政策体系。

加强国土资源法制宣传。充分利用各种媒体，采取多种形式，广泛开展深入扎实的国土资源法规政策的宣传教育，增强广大干部群众对科学用地、节约用地、保护资源重要性的认识，提高全社会依法用地、依规划用地的意识，把国土资源开发利用与保护的政策法规和规划要求转变为全社会的自觉行为。

深入开展土地和矿产卫片执法检查。加大土地和矿产执法监管和对违法行为的查处力度，严格执行《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》，深入开展创建“土地执法模范县”活动，促进全社会依法、集约、高效用地。