中国控烟收效甚微 应避免烟草业干扰

5月31日世界无烟日，今年的主题是“警惕烟草业干扰控烟”。此前一天，卫生部发布我国首个《中国吸烟危害健康报告》显示，我国是全球最大烟草生产和消费国，吸烟人群逾3亿人，另有约7.4亿不吸烟人群遭受二手烟危害，每年因吸烟死亡人数超过100万人。两天前，中国疾控中心控烟办发布《中国烟草业经济和财政效益再评估》报告显示，2011年烟草业累计实现销售收入达10111.4亿元，实现工商税利7529亿元。围绕控烟引发的社会效益与经济效益的博弈正在加剧。

控烟6年，收效甚微

前瞻产业研究院资料显示，我国于2003年11月签署《烟草控制框架公约》——首个限制烟草的全球性公约。2005年8月，全国人大常委会批准该公约。2006年1月，公约在我国正式生效。然而时至今日，收效甚微。

控烟至今6年，中国吸烟率居高不下，烟草消费量未减反增，由2005年占全球1/3上升至48%。

最新公布的《中国吸烟危害健康报告》显示，我国是全球最大烟草生产和消费国，吸烟人群逾3亿人，占全球1/3。另有约7.4亿不吸烟人群遭受二手烟危害，每年因吸烟死亡人数已超过100万人，到2050年将会突破300万人。

2011年5月1日，卫生部修订后的《公共场所卫生管理条例实施细则》正式实施，全国7大类28小类室内公共场所全面禁烟。然而实施效果并不理想。

卫生部近期发布通告称，暗访的全国3340个医疗卫生机构中，综合评分为70.6分(百分制)，仅天津、陕西、江苏和新疆4个省级卫生行政部门获满分。此前2011年9月，中国控烟协会发布对高校的暗访报告显示，覆盖31个省的800所被调查高校中，仅16所得分超过60分，合格率仅2%。

调查显示，各地在公共场所推行全面禁烟受到不同程度阻力，尤以餐馆和网吧为最艰难。

与此同时，烟草企业对于控烟进程干扰日益明显。

5月30日，云南控烟组织发布《被烟草包围的昆明青少年处境堪忧》调查报告，揭示了烟草业借助烟草零售店推销卷烟，从而影响青少年吸烟的事实。

据悉，有烟草企业通过捐资助学帮助失学儿童等慈善活动，变相进行烟草宣传。

5月24日，中国控烟协会、中华预防医学会等机构联合发布无烟日主题报告，揭露烟企日赚3.2亿元，通过8种手段干扰控烟，包括制造“低焦油、低危害”和“中式卷烟”骗局;散布关于烟草危害科学证据不足信等言论;始终反对警示图形上烟包;阻挠提高烟草税和价格;利用变相广告、促销和赞助，促进烟草消费;拉拢青少年亲近烟草，引诱青少年吸烟等;高档香烟瞄准公务接待，推动特供烟、礼品烟等，渲染消费名烟是“厅局级享受”，谋取最大利润。

中国控烟协会常务理事姜垣认为，控烟立法还需从多方面推动，包括室内工作场所全面禁烟，全面禁止烟草广告和促销，打击非法贸易等。

经济效益与社会效益激烈“博弈”

据前瞻网记者获悉，2011年烟草业累计实现销售收入达10111.4亿元，实现工商税利7529亿元。此前，我国烟草行业税收总额多年位居国民经济各产业之首。

烟草行业是政府财政收入纳税大户，烟草业也总以带来高额利润标榜其社会贡献，这使不少地方政府在推行控烟过程中陷入“左右为难”的境地。

不过全国高校无烟环境项目负责人所超认为，烟草业造成的社会危害其实已远超其带来的利润。为此，他援引一组数据：2005年，我国因吸烟导致的经济损失近3000亿元。而2005年烟草全行业工商税利才2400亿元。这还没包括每年因吸烟死亡的120万人口。

《中国烟草业经济和财政效益再评估》报告也明确指出，烟草业税利来源于垄断和政府定价，并非真正盈利。长远看，烟草业创造的社会价值弥补不了因吸烟带来的经济成本。

与此同时，现有对于烟草的管理体制成制约控烟重要掣肘。

中国控烟协会常务副会长许桂华称，“烟草专卖局与烟草公司是一个班子、两块牌子，这使政府监管难以到位。”

有专家认为，政企合一的烟草专卖体制客观“纵容”烟草专卖机构“恣意”违法。一些机构出于行业利益和地方利益，经常无视《反垄断法》、《广告法》、《价格法》、《反不正当竞争法》等法律推行违法广告，违规定价，个别地方甚至利用行政权力排除和限制竞争。

此外，不少地方控烟法规存在落地难问题。有调查显示，目前地方控烟立法存在主体不清，法律效力等级过低，落实难等问题。长期关注控烟的清华大学法学院教授王晨光表示，目前一些地方性法规可操作性不强，出现违规吸烟时“谁来监管”成重要问题。

知名“控烟斗士”、北京协和医学院教授杨功焕坦言，“虽然控烟形势在整体上已有很大进步，但仍存在控烟和反控烟的激烈博弈。”

从观念和法律入手变革

近日发布的《北京市控制吸烟条例》(专家建议稿)公开征求意见，其中到戒烟门诊戒烟或可享医保报销，公安等执法部门有望加入控烟，公共卫生间拟划入禁烟区等控烟的最新举措引发民众热议。

据前瞻网记者了解，控烟工作难点还是认识问题。部分立法人士认识不足，甚至持反对意见阻碍了法律建设进程的推进，造成执法主体不明，惩罚不到位等问题。

中国疾控中心控烟办主任梁晓峰认为，目前大部分省市仍是按卫生部的部门规章进行控烟，其强制性不强，惩罚措施不到位，是民众感觉控烟效果不明显的主因。他建议可借鉴5月31日新出台的《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》和《天津市控制吸烟条例》中相关内容，因为两个条例的亮点均在于，强化了执法，明确了具体责任，具有相当程度强制性，尤其对公共场所和工作场所的禁止吸烟做了“强制性限制”。

谁来监督执法也是问题。长期致力于控烟政策研究和推动的杨杰博士认为，首先应建立完善的公众监督机制，由专业人员对举报电话整理分析和形成报告，定期对社会发布;此外，还应聘请专业调查公司对法律实施效果进行调查，媒体也应不定期进行监督报道。

与此同时，避免烟草业对控烟的干扰也很重要。

有学者建议从国家层面理顺控烟机制。中国工程院院士钟南山指出，相互矛盾的主体隶属同一部门，根本不可能严格执行控烟，要注意切断政府和烟草企业的利益链条。“根本上推进我国控烟工作，首先要把烟草生产者、销售者和控烟组织分开。”

卫生部部长陈竺近日表示，国家对烟草业一些欺骗性的宣传活动，要有严格的监管，只有这样控烟工作才能真正实现。

事实上，控烟是一场社会化战役，需整合多方力量共同推动。只有形成由执法、监督、公民组成的控烟网，并加强监测评估和媒体曝光，才可能最终实现控烟目标。