产业园区招商之飞地模式

新发展格局下，国内要素流动和分布拥有巨大空间和回旋余地，从而带来了欠发达地区招商引资的战略机遇。在招商引资与被招商引资双方互动探索下，招商引资模式日益创新丰富，飞地模式应运而生，并逐渐成为招商引资的热词之一。

飞地模式不仅仅是产业园区的招商引资模式，同时也与园区的管理和运营模式密切相关。理解飞地模式，首先要理解“飞地经济”。

“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。2017年，国家发改委等八部门联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》明确支持发展“飞地经济”。此后，“飞地经济”蓬勃发展，模式也日新月异，不仅有满足产业梯度转移特征的“正向飞地”，还形成了“注册在当地，办公在飞地”、“税收在当地，经营在飞地”、“生产在当地，研发在飞地”等多元化的“反向飞地”模式。实质上，“飞地经济”整合了“飞出地”和“飞入地”的优势要素资源共同发展经济，即“飞出地”带着自己的优势生产要素去享受“飞入地”的互补优质生产要素的红利。经济发达地区在资本、人才、技术、物流、信息等方面具有优势，经济欠发达地区在土地、劳动力、招商政策等方面具有比较优势，“飞地经济”将二者的优势要素资源巧妙地结合在一起。所以，飞地模式是配合飞地经济的招商引资模式，即在经济发展存在落差的两个地区，打破行政区划限制，通过跨地区的经济开发，园区共建，来实现资源互补、互利共赢、协调发展的创新招商引资模式。

一、 正向飞地模式

在正向飞地模式中，经济欠发达地区通常提供土地、劳动力等生产要素，经济发达地区通常提供启动资金、管理和招商人才等生产要素。所以，正向飞地模式要求经济欠发达地区谋划招商引资策略要结合自己的区位条件，主动融入周边都市圈分工体系，嵌入都市圈产业系统，接轨都市圈要素流动市场。正向飞地模式作为打破行政壁垒的一种制度创新，还需要进一步构建“飞出地”和“飞入地”的利益共享机制，建立统一联通的“大市场”，实现产业协同与均衡发展。

(一) 正向飞地模式中的招商分工

“飞出地”负责项目前期考察、洽谈等工作，对引进项目真实性负责，做好项目投资方与项目飞入地引荐、协调工作，协助投资方办理相关手续。

“飞入地”负责园区土地“五通一平”和征地拆迁工作及所有基础建设;帮助办理环评、安评、震评、节能、土地、规划、立项等相关手续，协助做好项目融资、企业用工等工作，落实投资方应享受的有关优惠政策;负责企业质量标准、安全生产、节能减排、降碳等方面的监管工作和园区范围内的统计工作。

(二) 正向飞地模式中的园区管理

飞地园区的管理运作包括共管、托管等模式，往往需要“飞出地”进行管理经验输出。

(三) 正向飞地模式中的经济效益分享

1. 税收分享

“飞地”项目的税收(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税)，实行按比例在飞出地与飞入地之间分享。

2. 指标分享

GDP、固定资产投资、招商引资到位资金、工业增加值、产品销售收入、进出口总额等主要经济指标，按税收分享比例或双方商定比例进行核算，分别纳入飞地项目所在地及招商县(市)考核口径。

3. 土地成本

对飞地项目用地价格低于土地实际成本的，项目主体投产后，用实现的税收分成进行补偿。

(四) 正向飞地的典型案例

基于城市对口帮扶，深圳率先拉开了飞地经济的序幕，江浙沪沿海地区迅速跟进，飞地模式大有在全国遍地开花之势，成为城市对口帮扶和解决“飞出地”土地资源制约经济发展的重要抓手。

1. 广东·深圳

深圳全市面积1997.47平方公里，是中国最小的一线城市。经过改40多年的高速发展，土地和空间已经成为制约深圳发展的关键要素之一。为打破土地和空间的限制，深圳先后建立起深汕特别合作区、宝安与江门飞地、湖南衡阳白沙洲深圳工业园区、新疆喀什深圳产业园、陕西深陕(富平)新兴产业示范园等众多“飞地”。

其中，深汕特别合作区以高新技术项目、重大项目、规模集聚项目为招商优先方向，建设鹅埠先进制造集聚区、深汕湾机器人小镇、深汕海洋智慧港、深汕工业互联网制造业创新基地。深汕湾机器人小镇已引进显控、华睿丰盛、科卫、三宝、天鹰智能、控汇智能、普盛旺、合发、云鼠、远荣、金旺达等十余家实体企业，锐博特创新基地等平台项目，储备了哈工大机器人集团、中航联创、赛迪研究院等20多家优质企业。2020年截止，全区已累计供地产业项目96个，其中已投产30个，动工建设34个，开展前期工作32个，计划总投资超过528亿元，全部达产后预计年产值近千亿元。

2. 浙江

浙江省在2018年提出打造“山海协作”升级版，在2020年启动实施“山海协作八大行动计划”，重点谋划建设山海协作产业园、“飞地”园区、生态旅游文化产业园等产业协作平台。浙江省内“欠发达”的丽水、衢州等地与“较发达”的杭州、宁波等中心城市协同建设了首批9个省级山海协作产业园。2020年底，9个省级园区累计投资200亿，实现工业总产值达300亿元。其中，衢州市江山市与绍兴市柯桥区共建的江山—柯桥山海协作产业园连续五年获得省级工业类产业园绩效评价一等奖，累计获得省级奖励及专项补助资金1.5亿元。在2020年，产业园培育的企业科润智控、天际公司进入IPO辅导期，园区内9家公司获评国家高新技术企业，14家企业实现上规升级，木门产业链成功入选省级产业链“链长制”试点示范。

二、 反向飞地模式

通常，飞地经济主要由经济发达地区“飞入”欠发达地区，而近年来，由经济欠发达地区主动“飞入”发达地区的“反向飞地”模式格外引人关注。

“反向飞地”模式将招商的触角直接伸到飞出地，利用欠发达地区的低成本等优势，通过建立飞地快速获取发达地区的人才、区位、资金优势，实现跨越式发展，对欠发达地区招商引资具有重大意义。

反向飞地示意图

资料来源：前瞻产业研究院

(一) 反向飞地模式的运行机制

1. 孵化器模式

该模式要求在发达地区建设众创孵化平台，在欠发达地区建设产业承接园区，形成科技产业生态闭环。欠发达地区为增强创新能力，在招商引资中注重建设众创孵化平台;到产业、技术、研发优势地区设立离岸“飞地”众创孵化平台，通过“保姆式”服务吸引创新创业项目与优质企业资源入驻“飞地”;待企业条件成熟，再通过一系列优惠政策将项目引回到欠发达地区，以欠发达地区产业园区作为企业规模化生产制造的承接地。

2. 以税抵租模式

企业总部办公免租金入驻到发达城市的“反向飞地”中，条件是将企业注册地迁到欠发达地区，逐步将制造环节转移到欠发达地区。一方面，经济发达城市用地稀缺、成本高企，高科技制造产业外溢，适合总部办公、研发;另一方面，经济落后城市土地丰富、成本低廉，适合中试、生产，“以税抵租”模式下，“飞入地”获得产业引入，企业获得免费的总部办公，“飞出地”获得总部经济发展，可以实现多方互惠共赢。

(二) 反向飞地的典型案例

1. 上海·奉贤

上海虹桥核心商务区有一座名为“东方美谷·虹桥中心”的写字楼，可租赁面积2万多平方米。这栋楼就是南桥镇在上海虹桥设立的“招商飞地”。这栋写字楼由上海奉贤区南桥镇政府全资持有，用来招商引资，吸引大型企业、上市公司建立总部基地，同时将高科技研发、生产加工基地引入奉贤区南桥镇。

上海虹桥片区土地寸土寸金，而南桥镇地价相对较低，这样的价差提供了实现“反向飞地”的基础。南桥镇招商引资的秘密武器便是“以税抵租”。免费入驻位于上海虹桥核心商务区的“东方美谷·虹桥中心”，无偿使用办公配套设施和服务等优惠对于企业具有极大的吸引力，而企业只需要在南桥镇注册，用税收来抵消租金，不必增加额外成本。

如今，“东方美谷·虹桥中心”写字楼价值高达11亿元，仅此一项，就使得集体资产增值6000多万元。

2. 浙江·衢州

衢州位于浙江省西部的，与省内沿海城市相比，经济总量较小、产业结构偏重、高端人才匮乏，地区发展受到制约。自2012年起，衢州先后在杭州、北京、上海、深圳等城市设立共六个“反向飞地”，每块飞地对接不同的产业方向。

衢州产业飞地园区

资料来源：前瞻产业研究院

这些飞地为衢州招商引资，推动经济发展提供了巨大推动力。在一线城市中的“反向飞地”是孵化器，到了衢州就变成研发中试和产业化基地，借势借地借人才，逐渐形成一条完整的“孵化-加速-研发-中试-产业化”科技创新链条。其中，衢州海创园位于杭州未来科技城的核心位置，紧邻省委党校、阿里巴巴、海康、西溪金融岛等重点项目。项目一期占地面积26.7亩,总建筑面积67598平方米，共有4幢综合大楼,园区主要打造以“数字经济、智慧产业”为主导的产业加速器。2016年4月正式运营以来，衢州海创园已实现招商引资项目超过100个，总注册资本超过60亿元，引进海内外高层次人才超过50人。