国家规划体系下国土空间规划与产业规划的联系

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。在国土空间规划的编制过程中经常出现产业规划的身影，但是两者之间的关系尚无文献进行明确。本文尝试从国家规划的大体系下，通过分析近期发布的与国土空间规划以及产业规划相关文件，去解读两者之间的联系。

一、 国家规划体系下的国土空间规划

国土空间规划是以区域可持续发展与自然资源总体利用效率最大化为目标，对国土资源开发行为类型与边界进行管制的重要工具。近年来国内外发展环境发生了深刻变化，呈现全球经济短链化和区域化、生产制造智能化和数字化、社会发展低碳化和绿色化、人口老龄化和少子化等趋势，对中国经济社会发展和国土空间开发保护产生了系统性的深刻影响。为适应发展环境的变化，对国土空间规划进行优化调整是党和国家当前比较急切的任务。

2018年11月18日，中共中央国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出，在规划体系中，发展规划在规划体系中发挥统领作用，位于规划体系的最上位;空间规划在规划体系中发挥基础作用，区域规划、专项规划在规划体系中发挥支撑作用。

2018年底，一份《关于建立空间规划体系并监督实施的若干意见(代拟稿初稿)》提出，空间规划是国家发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。与2015年4月25日中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见表述基本一致。提出国土空间规划(五级)、专项规划、详细规划作为空间规划体系的组成部分，未提出国土空间规划体系，而是将国土空间规划作为空间规划体系的组成部分。

2019年1月23日，中央深改委第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央作出的重大决策部署。同时提出，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

国家规划体系图示

二、 国家规划体系下的产业规划

产业规划，是指综合运用各种理论分析工具，从当地实际状况出发，充分考虑国际国内及区域经济发展态势，对当地产业发展的定位、产业体系、产业结构、产业链、空间布局、经济社会环境影响、产业实施策略等做的科学计划。

产业规划的主要内容通常包括产业发展现状和特征、产业发展的定位和目标、产业发展的方向和发展重点规划、产业空间规划、产业发展和规划的支撑条件建设、产业发展政策措施等方面。一个地区经济发展，其核心是产业，要解决做什么、为什么、怎么做三个问题。

三、 国土空间规划与产业规划的联系

国土空间管治是区域有序发展的基本保障，国土空间规划除了要合理安排各专项规划(产业、交通、能源、水利、生态)对空间需求的布局，特别是对产业发展规划，要提出合理的空间需求和布局格局。另一方面，产业是城市发展的基础，也是国土空间规划的重要出发点、支撑点和着力点，产业发展规划与经济建设是贯穿国土空间规划与区域发展的重要议题。

产业规划的目的在于因地制宜，充分挖掘利用现有资源，通过产业的选择、产业规模的评价、产业布局的合理化等手段提高区域的产业竞争力。因此产业规划往往考虑近期规划、多则5年左右的产业发展问题;而国土空间规划则侧重于在一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出安排，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，因此国土空间规划往往考虑20年左右、甚至更长时期的人居环境与条件。因而，产业规划和国土空间规划的目标、规划期和侧重点各有不同，这是它们之间有可能产生矛盾和不协调的根源所在。

综上所述，国土空间规划与产业规划之间既存在相容性，又存在矛盾性;既互为先导，又互相促进，呈现出不同的互动和协调性问题。从另外一个角度看，这也是两者之间的包容性。