上海市“十二五”建筑节能专项规划

为了贯彻落实科学发展观与城市可持续发展战略，全面推进上海市建筑节能工作，加快建设资源节约型、环境友好型、生态低碳型城市，根据国家住房和城乡建设部办公厅《关于组织开展“十二五”建筑节能专项规划编制工作的通知》([2010]217号)，按照市政府统一部署，对本市建筑节能工作现状进行了调查和研究，制订本规划，以指导本市建筑节能工作持续、有效、全面开展。

一、“十一五”工作回顾

“十一五”期间，本市建筑节能工作依据《上海市建筑节能“十一五”规划》，因地制宜、分步实施、稳妥推进，实现了由点到面逐步开展，整体情况总结如下：

(一)上海市建筑能耗现状

“十一五”期间，本市建筑行业发展迅速，建筑规模快速扩大。新建建筑面积共约20513万平方米，其中，新建居住建筑15466万平方米，新建公共建筑5047万平方米。2010年本市城镇民用建筑总面积达到72006万平方米，其中，居住建筑占到74%，公共建筑占到26%。

“十一五”期间，随着建筑规模扩大，经济服务要求提高，生活水平提升，用能强度增大，本市建筑能耗增长迅速。据统计，2009年全市民用建筑总能耗(包括建筑运行能耗和建筑施工能耗)达到1985万吨标准煤，约占全市社会总能耗的19%。经测算，2010年全市民用建筑总能耗达到2147万吨标准煤，比“十五”末增长55%。

(二)建筑节能工作进展及成效

“十一五”期间，围绕全市节能减排总体目标，本市建筑节能工作突出重点，狠抓落实，在原有基础上有了新的发展和提高，构建了五个体系：

一是政策体系，使建筑节能管理有章可依。制定颁发了《上海市建筑节能管理办法》、《实施?上海市建筑节能管理办法?有关问题说明》、《上海市人民政府印发关于进一步加强本市节能工作若干意见的通知》、《进一步加强上海民用建筑工程项目建筑节能管理若干意见》、《关于进一步加强本市民用建筑节能设计技术管理的通知》、《关于进一步加强本市民用建筑设备专业节能设计技术管理的通知》、《关于开展本市建筑施工企业节能降耗目标管理的通知》等一系列政策法规。2010年9月出台了《上海市建筑节能条例》，2011年开始正式施行，该条例的颁布标志本市建筑节能法制建设工作迈进一大步。以上的政策法规及管理文件的颁布出台为本市建筑节能工作提供了强有力的法律法规支持。

二是计划体系，明确了工作目标。2006年颁布了《上海市建筑节能“十一五”规划》，逐步对相关条线和区县下达工作目标，以明确的计划目标体系指导全市建筑节能工作的有序开展。

三是标准体系，规范指导各项工作开展。先后编制颁发了《居住建筑节能设计标准》(65%)、《公共建筑节能设计指南》、《既有建筑节能改造技术规程》、《上海市施工图设计文件建筑节能审查要点》、《建筑节能工程施工质量验收规程》、《民用建筑太阳能应用技术规程(热水系统)》等多项地方建筑节能标准和规范。

四是管理体系，推动建筑节能管理工作协作有序开展。成立了由17个委办局参加的上海市建筑节能协调推进小组，各区县也相应成立了工作小组。将新建民用建筑全部纳入建设工程管理程序，做到了每个新建项目必须进行建筑节能方面的备案，将建筑节能管理范畴扩展到建筑全生命周期。

五是各类建筑节能技术体系，创建了一批试点示范工程。完成了13个国家级可再生能源与建筑应用示范项目，至少53个市级建筑节能示范项目，31个国家绿色建筑评价标识和设计评价标识项目。同时，加强了与国际间的合作和交流，举办了“第三、四、五届国际智能、绿色建筑与建筑节能大会暨新技术与产品博览会”、“2007中国上海建筑节能博览会”、“2008上海国际绿色建筑技术与产品展”、“建筑节能与绿色生态建筑发展国际论坛”、“全国墙材革新成果展览会”，连续参加了第五、六届“中国(上海)国际建筑节能及新型建材展览会”等。

(三)当前存在主要问题

“十一五”期间，本市建筑节能工作虽然取得了一定的成效，但在具体工作开展中还存有一些问题。主要反映在：

政策法规体系仍需进一步健全。建筑节能工作的推进目前主要依靠政府管理部门，在落实各项节能工作制度过程中，因缺乏一定的法律法规依据与支撑，使得建筑节能推动进程受阻。其中包括新建建筑高节能标准贯彻缺乏保障、对既有建筑改建扩建活动缺失节能监控，建筑节能监管体系制度有待完善等问题。 建筑节能标准体系的本地适应性有待提升。现行建筑节能标准体系多数都是以国家标准为主，有关条文标准并不完全适应上海地区特有的气候特征，有关建筑节能规范体系的本地适应性问题日益突出。同时，建筑节能是系统工程，系列节能标准规范的配套体系化需求也日益凸显。 建筑节能管理体制有待完善。建筑节能工作涉及到各类民用建筑，主要有居住建筑、办公楼宇、宾馆酒店、商场、高校、医院等，涉及多个行业领域，它们分别归属不同的政府部门行政管辖，其建筑功能类型与能耗特点存有很大差异，目前的管理机制存有监管力度不均、缺乏统筹等现象问题。 建筑节能激励制度仍需完善。当前建筑节能工作在很多方面存在市场失灵的现象，一直是由政府推进的，对建筑业主、开发商、施工单位、物业管理单位的激励约束机制一直缺失，难以对市场各主体产生持续长效的节能动力，约束机制的缺位，使激励机制政策功效无法完全显现，对各利益主体的行为规范引导有限。 二、“十二五”面临的形势和任务

随着能源与环境问题的日益突出，应对全球气候变化成为世界各国共同面临的挑战。我国作为最大的发展中国家，在快速发展的同时也肩负着日益重大的国际责任。当前，我国政府部门已采取多种政策措施转变经济增长方式和调整产业结构来减少温室气体的排放，并于2009年明确提出碳减排目标：到2020年我国单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降40%~45%。面对发展形势，节能减排依然是国家及地方的重点工作，我国也明确在“十二五”期间实现单位万元GDP能耗降低16%的总体目标。要实现这一减排目标需要各部门的共同努力，尤其以工业、建筑、交通等高耗能领域为重点减排对象。

上海作为一个能源短缺的城市，近年来建筑能耗以每年10%左右的速度递增。随着城市经济快速发展，本市建筑用能供需矛盾将更加强烈。首先，随着本市城市功能转换及提升、城市多个副中心的建立、市郊区城镇化发展快速、城市基本设施重大工程的推进完善，以及后世博效应都将促进本市现代服务业和楼宇经济的快速发展，致使各类型的公共建筑需求激增，公共建筑能耗存有较大的上升空间。其次，城乡居民人均收入和生活质量的显著提高，将促使人们对居住条件的改善需求，用能设备增多，居民生活用能需求的刚性增长趋势明显。再次，随着区域发展与城镇化进程的推进，上海作为长江三角洲地区区域的核心区，到了2015年城镇化比例将高于70%，民用建筑面积总量将超过9亿平方米。若按照目前建筑能耗增长态势预测，2015年本市民用建筑总用能需求将达到3165万吨标准煤左右(包含建筑运行能耗和建筑施工能耗)，相比2010年净增长1018万吨标准煤。此外，自然灾害、极端气候频现，也进一步加剧了建筑能耗的攀升速度。每年夏冬季用电负荷峰值屡创新高，在给城市安全供能带来了严峻的挑战的同时，也给建筑节能工作带来重大压力。

“十二五”是上海面临重大变革和发展的关键时期，是世博后效应发挥的主要时期，也是实施城市可持续发展战略的重要时期。为了实现本市“十二五”期间单位万元GDP能耗下降18%的总体目标，作为全市节能减排工作的重要组成部分，建筑节能工作任务艰巨。

三、“十二五”指导思想和发展目标

(一)指导思想

“十二五”期间，本市建筑节能工作的指导思想是：以贯彻落实科学发展观为指导，以建设资源节约型、环境友好型、生态低碳型城市为目标，以加快转变经济发展方式为主线，以节约能源和提高能效为核心，以贯彻上海市建筑节能条例为抓手，立足本市发展新阶段、新要求，根据“四个中心”建设和“四个率先”的要求，全面落实节能减排战略方针，实现城市可持续发展;通过加强行政监管，推进技术进步，完善标准规范，注重市场引导，强化舆论监督，实现全社会增强建筑节能共识，全面推进建筑节能目标，全方位落实建筑节能措施，确保全市节能目标顺利实现。

(二)工作原则

“十二五”期间，本市建筑节能的工作原则是：节能目标的制定遵循可持续发展、因地制宜以及与全市节能减排总体目标相接轨等原则;节能工作的实施体现先进性、可操作性、可量化性和可核查性等原则。

(三)发展目标

总体节能指标：2015年本市民用建筑总能耗相比2010年的净增量在700万吨标准煤以下，即建筑总能耗增幅小于33%的节能目标。

主要分项节能指标：重点抓好新建建筑节能和既有建筑节能改造，继续加强大型公共建筑用能监管，进一步推广绿色建筑，开展低碳城区试点建设。具体指标如下：

──对新建建筑继续100%严格按照国家或地方节能标准执行设计建造外，积极稳步推进建筑执行更高节能标准。

──实现既有公共建筑节能改造1000万平方米，其中节能门窗、加装遮阳设施等单项节能改造建筑面积达到500万平方米。

──实现既有居住建筑节能门窗、加装遮阳设施等单项节能改造建筑面积1500万平方米。

──力争建筑施工业万元增加值能耗下降15% 。

──每年定期开展能耗统计;每年组织开展能源审计，至“十二五”末期实现重点用能建筑覆盖率90%以上;每年完成100栋建筑分项计量监测系统的安装;每年完成80栋左右建筑的能效公示。

──实现建筑中安装太阳能光热面积60万平方米，新增太阳能光电建筑应用装机容量25兆瓦，新增浅层地能建筑应用面积400万平方米。

──完成创建绿色建筑面积1000万平方米以上，启动至少8项低碳城区建设工程。

(五)加强政策调控力度，完善激励约束机制

进一步完善建筑节能推进机制，规范建筑节能推进参与各方面的责任义务和行为，努力建立和完善本市建筑节能推进的长效机制。

加强建筑节能的经济政策调控，完善节能激励机制。一是建立建筑节能政府专项基金支持开展建筑节能领域系列工作，积极引导社会资源投入建筑节能产业。二是积极出台财税政策，对节能企业给予贷款、贴息或者税收优惠，对使用列入建筑节能优选目录的材料与产品给予政策优惠，对专业能源管理公司予以政策扶持等。三是加强金融制度创新，为节能改造市场开创新的融资环境，提供资金筹措优惠，创新投资盈利模式，引导社会资金投资建筑节能产业，以此推动建筑节能改造规模化、市场化、产业化发展。四是加强重点工程示范，积极发挥示范辐射效益。根据住房城乡建设部总体部署，落实国家《节能中长期专项规划》以及实现本市建筑节能规划目标，对高于现行节能标准的新建建筑、具有推广价值的既有建筑节能改造、有一定规模的可再生能源建筑应用、创建绿色建筑、探索低碳城区建设、新材料和新技术的综合项目、国家机关办公建筑和大型公共建筑监管平台建设等方面进行政策鼓励和支持，全面调动全社会参与和投入建筑节能的积极性。

加强对高能耗与重点能耗建筑的政策约束。一是对宾馆、商场等大型新建公共建筑实施建筑能耗核准制，从源头控制高能耗建筑的增量。二是建立既有公共建筑能耗定额制度，明确高峰负荷限额，实施建筑能耗公示制度。在能耗统计与能源审计的基础上，合理确定各类大型公共建筑的能耗定额标准，并实施建筑能耗定额管理和建筑能耗公示制度，超过基本定额一定范围的，再进一步实施超定额加价制度，并限期进行能效分析与节能改造，以此约束高能耗建筑的发展。三建立目标责任管理制度，对重点用能建筑将能耗列入目标责任管理，制定能源定额和支出限制，用具体明确的能耗目标约束建筑日常运行管理，并依照节能的实际情况予以奖励或惩罚。

坚持“节能优先”的建设方针，贯彻节能激励机制。政府在制定和实施全市总体规划、城区规划、专项规划、产业规划、社区综合改造、小区修建等各类规划安排中，应充分体现激励节能的具体导向，避免城市建设过程中的大拆大建，造成浪费。

(六)完善能效测评技术，推行能效测评标识制度

扩大用能设备产品的能效认证机制，建立建筑能效测评标识制度，完善能效测评机制，提高建筑能效测评技术，提升用户对节能建筑的认知，引领节能建筑消费需求，发挥市场机制的调节功效，督促各建设主体实施节能标准与措施。

进一步规范并扩大用能产品、设备的能效认证制度，推行能效等级市场准入制度。组织修订、完善用能产品的能效认证标准，拓展用能产品能效认证范围，包括建材与可再生能源系统材料等，提高市场准入能效标准，实施强制性市场准入制度。既有建筑必须提高用能设备的能效，逐步按照高能效标准采购新设备，实现既有建筑用能设备的节能，推行门窗节能性能等级标识制度。

建立并逐步有序推广建筑能效测评标识制度。先对宾馆、商场、办公等高能耗建筑开展建筑能效等级评定，然后再对其他公共建筑以及居住建筑推行能效等级评定;先对新建建筑全面推行能效标识制度，然后再逐步对既有建筑开展能效等级评定，尤其既有建筑节能改造工程。对建筑围护结构的保温隔热性能、用能设备系统的效率、单位建筑面积的实际能耗指标进行检测评估，并以能耗指标为依据，对建筑实施不同等级的能效标识，定期向用户公布，帮助用户直观了解并判断建筑能效状况。

完善第三方公正、公平、公开的能效测评机制。进一步完善建筑能效检测评估技术与手段、规程、标准体系，加强技术集成研究，准确客观检测各种节能技术、产品以及措施的节能效益，分析整体效能。在现有的基础上，规范管理第三方能效测评机构，实施专业资质管理与职业资质管理制度，形成完整的行业节能检测认证体系，为能效测评标识制度推广，节能改造评估认证提供公正科学的服务，引导建筑节能产业规范化发展。

(七)加强宣传教育力度，增进建筑节能共识

通过多渠道开展建筑节能宣传教育工作，加强国际合作交流，提倡节能低碳生活方式，宣传教育范围覆盖从业人员、责任主体、普通市民等人员，提高建筑节能意识，形成建筑节能重要性的社会共识。

政府主管部门通过各种方式，如媒体、展览会、公益广告、节能宣传周、交流研讨、现场会、推广会等，针对性地组织建筑节能工作的宣传活动，向全社会宣传建筑保温隔热和节电、节水重大意义和有关政策，营造政府有效引导、企业自觉执行、公众积极参与的氛围。

强化建筑节能教育基地常态化教育，加强对专业技术人员队伍的建设。开展系列技术专业培训，提高建筑建设与运行中开发商、设计单位、施工单位、监理单位等企业中技术主体对建筑节能重要性的认识，增强节能责任意识，提高建筑节能专业技术技能。同时建筑节能相关专业人员通过系统专业培训教育，提高从业人员对建筑节能系统性认识，增强建筑节能的全局观。

加强节能科普宣传，普及建筑节能知识，提升市民大众的节能观念。有计划、有针对地运用各种方法手段引导社会各方学习，掌握节能的科学方法，不断提高建筑节能技术与产品的透明度、认知度和接受度。让节能贴近市民，积极引导社会公众参与。

加强节能示范试点的宣传，科普市民节能知识的同时，有效发挥示范工程的辐射效益，刺激潜在节能需求的培育与发展，促进节能理念的推广，推动节能技术产品的推广应用。