PPP项目落地难 发展重在契约精神

2015年，被政府寄予厚望的PPP模式重回大众视野。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》；2015年4月21日，由发改委牵头制定，与财政部、住建部、央行四部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；5月22日，《关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》也正式出台。

如今，我国经济面临下行压力，PPP模式的应用初衷或为缓解政府的财政压力。2014年10月2日，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》，从PPP模式角度来看，《意见》明确了“推广使用政府与社会资本合作模式”，并将“重点关注城市基础设施建设及公共服务领域”，PPP模式成为地方政府基础设施建设融资的一种重要途径。

PPP模式，不仅仅是融资

然而PPP模式并不仅仅是一种融资途径。PPP模式源自于西方，是指公共部门和社会资本合作提供公共物品或服务的一种运作方式，属于运作、管理模式的范畴。从成本角度而言，PPP模式不仅引进社会资本，还应同时引进民营企业的先进技术与项目管理经验。通过不同部门间的通力合作、各司其职，提高项目整体建设运营效率，降低交易过程中的各项成本。

经济学有一个概念叫做“帕累托最优状态”，这种状态是指“在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好”。假设我们将PPP模式仅仅看做是一种融资模式，为解决资金来源却并没有发挥私人部门的其他价值，便会出现私人部门将公共部门的资金风险转嫁、自身利益受到损害的可能。这不仅与“帕累托最优”相悖，还会导致的后果就是民营企业从一开始就不敢进入。

这里不得不提到“帕累托最优状态”的前提，也是经济学的前提——社会各类人群都在不断追求自身利益最大化。在这个前提下，不管是政府部门还是企业，都希望通过PPP项目的合作来达到自身的目的。如果政府和企业没有正确认识到基于PPP模式的合作关系是非融资、而是以减少交易费用为目的的运作模式的话，可能双方都无法达到目标。

签约数量少，PPP模式落地难

2014年11月，财政部PPP中心确定了30个示范项目；国家发改委则于2014年5月就推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目。据前瞻产业研究院发布的《中国PPP模式运营情况与投资战略规划分析报告》显示，财政部推出的30个示范项目中，除基础设施建设以外的项目，与发改委项目重点保持一致，均重点鼓励环保与交通基础设施建设方面的PPP项目推进。

图表1：发改委公布的80个PPP项目领域与地方分布（单位：%）

资料来源：国家发改委 前瞻产业研究院整理

图表2：财政部公布的30个PPP项目领域与地方分布（单位：%）

资料来源：财政部 前瞻产业研究院整理

目前来看，PPP模式的实施并不理想。3月19日某研究机构发布报告称，2014年9月，我国34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目，但截至2015年3月真正签约的项目投资金额仅为2100亿元，占投资总额的1/8。

笔者分析背后原因有三。其一，尽管政府和企业都对PPP模式寄予厚望，但具体如何操作，普遍都有所困惑。如今，发改委官方网站上已经设立PPP项目专栏，收集一些比较成熟的案例以供地方政府和企业参考。但目前网站的内容仍然较少，项目运行的过程和来龙去脉也不够详实，参考意义有待商榷；其二，PPP项目主要由中央层面主导，具体落实需要地方政府自行摸索，中央主要负责提供政策上的支持。那么问题来了，政策出台与实施尚存空间，有部分地方政府对于如何操作仍然是一头雾水；其三，PPP项目的实现需遵循地方政府与私人部门的关系平等，而政府与企业关系平等如何实现依然是一个问号。政府是否会与企业坐下来认真商量合同细则？政府是否会频繁变动政策？这里又涉及到了一个古老而严肃的话题——契约精神。

PPP模式要发展，还需重视契约精神

契约精神在民主法治的形成过程中有极为重要的作用。无论在私法或是公法领域，契约精神对我国社会主义法治国家的构建和社会主义市场经济的良性运转都有着积极的作用。PPP模式要发展，最重要的是需要合作双方都具备契约精神。

首先，政府需要具有契约精神。部分地方政府在PPP项目的执行过程中，执行力较弱，有政策随意修改的风险；此外，地方政府换届也是令私人部门担忧的一个原因。一些地方政府“不买旧官帐”，之前的PPP项目进行到一半如何继续，新一届领导是否会修改政策？此外，项目如何实施、政府对项目的绩效评价体系如何制定，也需要在项目开始之前详细确定。不能仅凭几张纸就草率开工，事后若项目进程中的所作所为无凭无据，也给政府违背最初约定意志的可能。

其次，企业需要具有契约精神。在PPP项目合作中，政府占主导地位，私人部门看似地位较弱，但在项目的进行过程中，私人部门也存在一定的自主空间。因此，应设立专门的监管机制，对PPP模式中合作双方进行监管，严格规范项目进程和绩效评定，实现双方利益最大化，才能使PPP模式顺利发展，得到理想的效果。

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