如何理解上世纪80年代中国的人口流动？

（图片来源：摄图网）

作者|GBA Review   来源|大湾区评论(ID：GBA_Review)

孔飞力之问和乾隆帝的命题

美国汉学家孔飞力在1990年出版的《叫魂》一书中，主要研究了发生于1768年间的一场妖术恐慌。当时的一些官员与百姓认为到处游荡谋生的流民会施展妖术，能收人魂魄。这事实上是在乾隆年间中国人口呈现爆炸式增长以至于当时的农村土地无法承载，从而导致了流民群体的出现，按照今天的说法，他们就是农村剩余劳动力、农民工、外地人。更可怕的是他们认为流民会将人头上的辫子割走——此举直接关系到推行“留发不留头”高压政策的满清政权的合法性。

由此可见，在《叫魂》一书中，孔飞力已深刻明白了中国现代化的基本问题，即人口流动与经济发展模式以及政治稳定、国家治理密切相关。孔氏既然早就意识到有了这一问题，那么他后来进入中国移民史领域并写出《他者中的华人》一书就貌似偶然而实乃必然了。

从大历史的角度观察，在1978年以后，中国的改革家们仍然面临着一个“孔飞力之问”或“乾隆帝的命题”，即面对庞大的人口压力与人多地少的矛盾，如何解决老百姓的吃饭和就业问题。乾隆时代中国人口比清朝初年增加了一倍，达到3亿之多，毛泽东时代中国人口也新增了一倍，即由1949年的5亿增至1978年的近10亿。

1977年冬季，安徽省委第一书记万里在凤阳县考察工作时，了解到这个县每年有上万人外出乞讨为生[1]。为了解决这个问题，万里在安徽支持实行“包产到户”和“包干到户”，并获得成功。1980年2月，万里调任中央担任国务院副总理，直至1988年，在这期间，他继续负责农村改革工作。

农村改革的结果之一，就是导致了农村剩余劳动力的转移就业。1979年3月，万里在安徽各地调查时说：“群众积极性起来了，认真干起活来，劳动力就会多余，多余的劳动力怎么办？去造林，去搞畜牧业，还搞些什么，多想想出路……”万里这时也许已预见到了，农村剩余劳动力的“出路”就是外出打工。因此，他所推行的农村改革，最大的贡献并不是实现粮食增产，而是让中国农民获得了劳动产权，也就是开始争取流动自由和择业自由。但实现这种自由却没有像实现粮食增产那样顺利，而是经历了一个漫长而屈折的过程。

孔飞力著作《叫魂》（图源：网络）

中央政府的态度：离土不离乡、进厂不进城

那么，在1980年代，中央高层是如何看待人口流动的呢？答案是：一定程度上的允许。原因有三：其一，在改革初期，思想解放，政策开明，中央领导愿意宽容地看待新生事物；其二，中央非常清楚农村劳动力过剩的情况，对农民迫于谋生的“越轨”之举，有同情与理解；其三，城市也需要农民提供的服务与产品。

1984年，中央一号文件提出“允许务工、经商的农民自理口粮到集镇落户”。这个文件，是由万里分管的部门——中央书记处农村政策研究室——的负责人杜润生起草，并由中央书记处会议讨论通过的。1984年4月，万里在四川考察时告诉当地官员：“你们的川菜有特点，有名气，很受欢迎。你们可以打出去，打到东北去，打到上海、广东去，还可以出国办川菜馆”。1984年5月，万里在一次会议上讲道：“浙江人有本事，我在四川遇见慈溪县一个养蜂专业户，从慈溪到了昆明，从昆明到成都 ，从成都要到苏北、山东，还准备到吉林，转这一大圈得一年，平均一人收入一千五百元。据他们说，慈溪县养蜂的就达八万人”。在这次会议上，万里还表扬说：“江苏和浙江有二十多万农民在外面搞建筑，这是个好事情。”

但是，中央的允许是有限度的。中央对于农村剩余劳动力的转移就业是关心的，但并不支持这些劳动力一下子转移到城市或全部自由前往外地，这样会给城市的人口就业与粮食供给带来混乱。1980年代中央领导对于农村剩余劳动力的主要政策态度，还是限制在农村。总体来说，此时国家对于农村剩余劳动力的态度有明显两个：

一是离土不离乡，从事多种经营。

1982年11月，万里在全国农业书记会议上讲道：“靠八亿人搞饭吃是没有出路的，只有大量的人逐步离开土地，去从事种植业以外的各种专业生产，并使种植业也逐步成为专业化的生产，才能进一步提高农业生产的商品率，实现农业生产的社会化。”在这次会议上，万里——可能是中央层面最早这样公开表述的人——说道，这样的就业模式是“离开土地而不进城，叫做离土不离乡”。

所谓多种经营，仍是在农业的范畴。中央一方面希望通过这种方法解决农村剩余劳动力的就业，另一方面他们对粮食问题还是不放心。这一点，陈云的表态就很典型。陈云支持万里的农村改革，但在整个八十年代他对乡镇企业和特区建设都持有批评意见。陈云认为包产到户之后的农民还是要服从国家计划，“郊区要种菜，不种不行；养猪要规定任务”“发展乡镇企业是必要的。问题是‘无工不富’的声音大大超过了‘无农不稳’”“十亿人民要吃饭，农民种地卖粮给国家，天经地义。现在相当大一批农民搞乡镇企业，买粮食吃，不能小看。”

二是进厂不进城，在乡镇企业务工。

在1980年代的中央高层和地方大员中，最早关注支持乡镇企业的是福建省委书记项南，他在1981年就提出“乡镇企业打头阵”的改革口号。但中央高层最终对乡镇企业表示明确支持是在八十年代中后期——这很大因素上是为了解决农村劳动力就业的问题。换言之，从国家治理的角度来看，可以将农民的活动范围控制在村镇之内，而不会对城市计划体制造成冲击。

1987年6月12日，邓小平在会见南斯拉夫领导人时说：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了……乡镇企业的发展，主要是工业，还包括其他行业，解决了农村百分之五十剩余劳动力的出路问题”。1987年8月29日，邓小平在会见意大利共产党领导人时讲道：“农村实行承包责任后，剩下的劳动力怎么办，我们原来没有想到很好的出路……发展新型的乡镇企业，这个问题就能解决。”

乡镇企业在1980年代“异军突起”的过程中受到了一些中央高层领导人的批评与怀疑，所以1987年邓小平的公开表态对乡镇企业的发展是至关重要的。邓小平之所以夸奖乡镇企业，是基于农村劳动力就地转移就业的情况。例如，1987年邓小平在会见南斯拉夫客人时的讲话中，还有一句就是：“农民不往城市跑，而是建设大批小型新型乡镇”。可以设想，邓小平1983年在苏州以及1984年在广东考察时，很有可能也看到了来自外省市的劳动力，但他对这个问题并没有明确表态，他较为明确的支持劳动力跨省流动要等到1992年。因此，在八十年代，邓小平主要的态度倾向还是“离土不离乡、进厂不进城”。

 邓小平的这种态度，在其他中央领导的言语中也有体现。1987年3月，习仲勋给中共中央提交了一份《关于广东之行的报告》，其中提到了深圳市宝安县南岭村的情况：“外省来南岭村搞劳务的有二千五百人，来自全国八十多个市、县。全村搞的是承包责任制，责任到人，坚持集体积累扩大再生产，不是分光吃光。这个村现有固定人口六百多人……”从这段文字来看，习仲勋对农民就地转移是完全肯定的。他看到了农民跨省外出务工的现象并持有一定的允许态度，但他的态度也是有点犹豫的，例如，他在报告的最后部分又提到“要注意严格控制城市人口的增长。”

1988年12月，薄一波在一本名为《当代中国乡镇企业》的书的序言中写道：“我国有八亿农民，农村剩余劳动力是一个相当大的数目。能否正确解决他们的出路，此事甚大，不仅是关系农村生产力发展、治穷致富的经济问题，也是关系社会安定的政治问题。如果这些人都一齐挤进城市里来，那就会带来不堪设想的严重社会后果。乡镇企业兴起以后，农村劳动力开始成批地就地转移，‘离土不离乡，进厂不进城’，这在我国广大农村是从未有过的创举。”

与此相似的也有万里的态度。如前所述，万里曾公开支持川菜打出去，赞扬江苏人外出搞建筑、浙江人外出养蜂，但是，就在说这些话的同时，他又在另外一些场合，又公开表示希望“离土不离乡、进厂不进城”。表面上看，万里的前后讲话不相一致，相互抵触，但实际上正反映了他本人以及中央高层内心的矛盾，即一方面体谅农民就业问题，一方面又担心城市社会秩序失控和国家政治稳定。换言之，万里对川菜、浙江养蜂人、江苏建筑队之所以支持，是因为这些人是创业型流动人口，他们的外出流动，除了会影响国家的粮食供给计划之外，并不会影响城市的就业。

80年代人口流动政策的历史影响

纵观当代中国政府的人口流动政策，可以分为三个阶段：第一阶段，始于1958年的绝对禁止；第二阶段，始于1978年的控制限制；第三阶段，始于2002年的鼓励支持。如前所述，万里等中央领导在上世纪80年的态度是既不绝对禁止，又不完全鼓励，这种态度倾向深刻影响了90年代的中国人口流动。

其一，80年代“一定程度的允许”为90年代人口流动的全面爆发创造了条件。1992年，邓小平终于对农民外出进城务工问题作出了明确表态，他在南行途中接见了许多打工者。1994年5月，退休在家的万里接待了安徽小岗村民严宏昌等人，他对来客说：“你们可以和上海等发达地区建立关系，有组织地派人到那里打工，签个两三年合同。这样既能致富，又学了技术，人才也培养出来了。”

其二，80年代倡导的“离土不离乡、进厂不进城”是出于秩序控制的思维，这又为90年代出台诸多严苛政策提供了理念基础。在1980年代，对于农民的外出务工行为，政府虽然不明确支持，但在实际工作中也是放任不管的。到了1990年代，当人口流动大潮全面兴起之后，各种限制措施例如计生证、健康证、就业证、暂住证等相继出台并得到无比严苛的执行，在那个时代，打工者三天两次地要面临计生干部、民防队员和警察的清查行动，并因此被遣送回老家。

其三，直到2002年中共十六大召开前后，中国政府才完全放弃了限制人口流动的做法，转而支持农民外出进城务工。但迄今为止，这种支持主要限于“第一次分配领域”，而没有体现在第二次分配领域，究其根源还要追溯到80年代的国家政策，当时基于公共资源分配的考量忽略了流动人口与本地市民平等享受公共服务的权利。

1. 与此同时，正在广东的邓小平也了解到，在深圳口岸，每年有成千上万的人偷渡前往香港，其中不少人为此丧生海中。地方官员要求中央派驻更多的军队前来加强检查，邓小平则表示“用警察或军队解决不了问题，边境两侧生活水平的差距才是症结所在。”同样，也大概在这个时候，在中央的一次会议上，陈云发出警告：“人民共和国建立已经30年，食品供应依然紧张，如果粮食问题得不到解决，农民就会造反，农村的党支部书记就会带领农民到城市讨饭。” 

作者王辉

作者简介：王辉，任职于浙江民营企业，研究方向为流动人口、企业家精神、知识社会学，出版有学术专著《变革时代中的流动人口》（社会科学文献出版社，2014年）。

编者按：本文转载自微信公众号：大湾区评论(ID：GBA_Review)