张骏：基础教育“双减”政策的再讨论

作者|张骏   来源|IPP评论(ID：IPP-REVIEW)

社会需要多元化的竞争生态，应该给予竞争落败者起码的体面和尊严，以及败部复活的机会，否则“内卷”无可避免。

▲很多科学研究已经表明，义务教育阶段的“抢跑”在长远来看对于科学文化知识的掌握来说并无多少实在意义。（图源：摄图网））

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”意见），其中尤其是针对校外教育培训机构的条款引发社会高度关注。对于这个政策的解读是多角度的，比如“IPP评论”7月30日的文章《“双减“政策会缓解家长的焦虑吗？》就从多个角度综合梳理和解读了该政策。笔者感谢各位有识之士在“双减”政策分析方面做了大量工作，也赞同其中的大多数观点，但同时也发现了若干有待商榷的重要问题，希望藉此机会跟各位有识之士讨论一下，偏颇之处，还请批评指正。

对于“双减”政策的解读可能过于绝对

首先，对于“双减”意见影响力的解读，是不是绝对化了？“双减”意见一出，反应最快最剧烈的恐怕非资本市场莫属。不可否认，资本市场对于政府政策的反应往往都是最敏感的，因此“双减”意见一出台，各大教育培训机构股价立即跳水，众多财经界的分析人士也正好以此为切入点做了相关解读。笔者并非财经领域的专业人士，不敢从资本的角度怀疑这些解读的正确性，但是作为一个普通人，也在思考另一种可能：会不会是对于“双减”政策最为敏感的资本市场率先发声，而且传递的都是极其不乐观的信号，再加上财经界在社会上的话语权很大，于是公众普遍被锚定了教辅行业即将“凉凉”的基础认知，进而以此来对其他资讯与决定做出诠释，但实际上目前对于教辅行业近乎绝望的观点过于绝对化了。

笔者认为，作为一个复杂的系统工程的第一步，“双减”意见的确堪称一种比较绝对化的表态，但是很难说后续的具体措施都一定要这么绝对。

比如，如果从比较理想化的法治环境出发（当然也可以说是从比较教条主义的法律程序出发），总体而言，“双减”意见的法律依据模糊、效力层级不高，也没有封死相关的救济渠道，现阶段在理论上的“杀伤力”不应该被过分夸大；将来即使制定相关法律，在具体的适用范围、实施办法和执行力度上，立法机关也未必会坚持目前所展现出的这种“一刀切”式的果决，相关行业利益团体进行立法游说和产业调整的空间仍然存在。

具体而言，从法律性质上讲，“双减”意见尚未成为法律，仅仅是效力较低的规范性文件。[1] 实际上这里涉及的法律问题十分庞杂，单是教辅机构的“非营利性机构”（或“营利性机构”）主体资格认定一项，就需要比照公司法和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对于机构定义的条款详细分析。考虑到教辅机构的行业属性，还要特别注意参照《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等法律法规。

要系统性地解决以上问题，必须由立法部门依照“双减”意见确立的立法精神，严格遵循立法的相关程序，在充分调研的基础上完成草拟、咨询，表决等步骤。其间，教辅行业的从业者和利益相关群体完全可以在法律允许的范围内充分表达意见，提供政策建议，在一定程度上影响最终出台的立法文本。笔者个人估计，考虑到教辅行业从业者甚众，在资本市场上的影响力也已经不容小觑，以及现阶段的教育、考试制度所催生的实际需求，最终出台的法律很可能与目前的“双减”文件存在一定差距。

过渡期内，对于教辅行业的一般从业者来说，不要正面对抗政策，不要被“抓典型”，有机会在调整之后继续从事该行业固然好，实在难以继续，早日抽身也是必要的觉悟。对于教辅行业的大佬和重仓该行业的资本来说，一定要密切注意政策动向。考虑到当下国情，不排除有关部门充分发挥集中精力办大事的体制优势，一举消灭课外辅导行业挤压公立教育空间、贩卖教育焦虑这一社会顽疾。如果是这种情况，一般从业者的对策倒也没有太大不同，但是行业大佬和他们背后的资本则要认清形势，把自己放在类似普通从业者的角度思考问题。

解决问题的角度

其次，义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担过重这一现象的本质，到底是“质量竞争”问题，还是“排位竞争”问题？认为是其中的任何一个也许都很有道理，但关键是在解决问题的时候，切记相应的解决方案要和这里对于问题的定性匹配起来。

具体来说，义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担过重这一现象，站在国家角度观察，可能是质量竞争的问题，即国家发现如今这种畸形的教育竞争模式，用培养人才这一关键标准衡量时，质量并不理想。对此，笔者在“知乎”看到的一则阐释颇有几分道理——“海量的K12培训，对国家来说并不能真正有效地筛选人才。大家都去上课外辅导，等于大家都没做课外辅导。反而部分天赋异禀的少年，会因为没有上足够的课外辅导而没有考上985，导致人才的埋没……国家希望的是通过自然筛选，让真正有能力的人，而不是通过课外辅导堆积出来的做题家，继续深造”。[2]

如果这样解读，“双减”意见所要推动的改革，无关乎所谓的教育公平，也不会考虑教辅行业从业者的生计，只在乎国家真正想要得到的少量优质人才。这听上去虽然残酷，但逻辑是自洽的，至少确保985、211等集中了优势资源的高等院校可以得到真正的优质生源，这和“双减”的手段是匹配的。

如果站在个人角度观察，课业负担和培训负担过重的现象的本质则是一个排位竞争问题。985、211的招生量就那么多，总得按照某个指标，或者某些指标综合起来形成的指数来进行排名，进而择优录取。于是，大家得到的教育质量到底有多高不是重点，成败的关键仅在于个人的排名要足够靠前。排位的稀缺性不可能被整体的供给量和供给质量改变。很多人在谈论“双减”政策时大力呼吁增加初中生升读普通高中（相对于职业教育）的比例，乃至将高中教育也纳入义务教育范畴，以及提高公立学校（相对于私立学校）的招生占比和办学质量。不得不指出，这些主张固然可能都有各自的道理，但是对于解决排位稀缺性的问题是不匹配的。

解决方案的讨论可以走得再远些

最后，义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担过重显然不是一个孤立的问题，这种现象其实是现阶段普通中国人竞争压力过大的一个缩影。不从根本上缓解绝大多数国人在整个生命历程中压力过大的问题，仅仅瞄准青少年在义务教育阶段的负担去减压的办法，说的刻薄一点，不过是扬汤止沸。因此我们有必要在探寻避免国人“内卷”的终极解决方案方面走得再远一些。

具体到“双减”问题，笔者认为，首先要肯定“双减”政策初衷良好，而且很可能是当前制度条件下唯一能够显著改变局面的办法。其次，也要理性地看到“双减”政策试图解决的问题之所以顽固地存在，是因为有“刚需”的支撑，所以眼下看来大刀阔斧的“双减”政策在未来的效果如何，还有待观察。最后，对于学生课业负担、辅导负担过重，以及任何其他本质上属于“内卷”的问题，出路不是要禁止竞争，而是要培育多元化的竞争生态，让人能够从多个不同维度交错开展竞争，与此同时在每一条竞争赛道上，都要给予落败者起码的体面和败部复活的机会。

笔者和大多数普通群众一样见识到了如今的学生和学生家长的艰辛，因此总体上对这次的“双减”文件是十分拥护的。很多科学研究已经表明，义务教育阶段的“抢跑”在长远来看对于科学文化知识的掌握来说并无多少实在意义。孩子在认知能力发育不全时以极其有限的学习效率累积起的微弱优势很容易被后来的复杂知识和海量信息所稀释，代价却是可能影响到青少年的生长发育、必要的同辈交流、好的生活习惯的养成等，总体来说得不偿失。

与任何其他领域的军备竞赛一样，教育领域的军备竞赛并非当事人欣然向往的局面，只不过是大家陷入了囚徒困境——各自的压倒性策略都是不管别人是否参加课外培训，我一定要参加，这样要么能轻松胜出，要么至少不至于明显落后。这显然是维持了一种坏的纳什均衡，但是由于这种状态具有的稳定性，大家都只得被锁死在这个赛局当中。解决囚徒困境的办法是改变游戏规则，所以中央的出手是必要的，甚至是唯一可能改良的方案。当前情况下，只有像“双减”这样重磅的外部因素强势介入才可能改变既有格局，制造新的可能。

当然，政府大张旗鼓地开展“减负”和禁止补课在我国早不是第一次了，甚至可以说这是一项陪伴80、90后长大、长期存在、偶然发力、周期性休眠的政策。那么为什么以往的教育减负改革最终都不了了之？说到底，不断增加的课业负担和野蛮生长的教辅机构其实是学生、家长、学校、老师，甚至某些地方的教育主管部门在义务教育阶段的择校制度和最终的高考制度下“共谋”的结果。换而言之，老百姓对教辅机构乃至整个行业，还是有“刚需”。

凡是需求强劲的产业，很少因为被限制供给就投降的，它总会以某种方式“复活”过来，而且不排除它复出后的形态会更加隐蔽，对于普通人家来说的可得性更低，倘若公开的教辅服务转入地下，这又是一种新问题。因此，撇开社会上对于教辅的需求，单单以限制教辅供给的方式完成“双减”目标，恐怕很难取得可持续的效果。

那么怎样才能取得可持续的教育减负效果呢？这就涉及了我们最后要谈一谈的教育减负的本质问题。本质上，我们反对“内卷”，要求适当减负，但我们并不是要反对或者禁止竞争，而是主张竞争环境的多元化和对于竞争落败者的底线正义。

这里面有两层意思：首先，培育多元化的竞争生态，打个比方就是营造好像亚马逊雨林和东非大草原那样的复杂生态系统，这种系统可以容纳多种多样的动植物物种以各自的形态特征生存，同时开展种间竞争和种内竞争，这样就保证了优势物种和物种内优势个体的延续，但也不会只留下高耸的乔木和凶猛的狮子。

其次，人类社会超越自然界的地方在于我们完全有能力让竞争的落败者也享有起码的保障，在物质和心理上都不至于缺乏基本的体面，而且毕竟人类社会的多数竞争并非亚马逊雨林和东非大草原上的“非生即死”的类型，在大规模复杂社会协作中反复博弈才是人类竞争的常态，因此我们完全有理由为一时一地的落败者设置更多败部复活的机会。

然而比较遗憾的是，这种趋于理想的竞争生态距离我国当前现实情况还有一段不小的距离。现实中更易见的情况仍旧是以择校和高考制度为代表的，我国社会对个人价值过于单一化的评价体系——除了体制承认的级别评价系统和市场承认的财富评价系统，公民社会的自发培育的多元化的评价系统始终没有充分发育。但实际上，公民社会形成的评价系统因为其多元化的特征，可以在更多的情况下更加合理地评价个人，因此是对体制和市场评价系统的重要补充。

简言之，对于避免国人“内卷”的讨论，我们需要走得更远，在鼓励有序竞争的同时，特别需要加强对于竞争环境多元化的建设，以及对于竞争中落败者的底线正义的守护。 

注释：

[1]肇庆市广宁县螺岗镇政府信息公开. 关于规范性文件认定的指导意见（试行）[EB/OL]. [2019-12-30]. http://www.gdgn.gov.cn/zqgnlgz/gkmlpt/content/1/1904/post_1904854.html#17629.

[2]知乎. 你以为打压课外辅导是为了教育公平？别天真了！[EB/OL]. [2021-6-24]. https://zhuanlan.zhihu.com/p/383720276.

编者按：本文转载自微信公众号：IPP评论(ID：IPP-REVIEW)，作者：张骏，中山大学粤港澳发展研究院博士生，华南理工大学公共政策研究院兼职研究助理。