罕见！全国第一个变成企业的区出现了，信号前所未有

2026年4月，《西安市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》重磅发布。

在“深化开发区改革”章节中提到，曲江新区深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。

这意味着，那个曾经以“曲江模式”震动全国，用大唐不夜城、大雁塔北广场重塑了西安城市灵魂，并让“不倒翁小姐姐”红遍全网的领头人——曲江新区管委会，正式宣告撤销。

有人感叹一个时代的落幕，但若将其置于中国开发区40年改革的长河中审视，这不过是顺应规律的必然转身。

(转型，已成所有开发区面前一道必须作答的考题。然而，面对纷乱如麻、真假难辨的产业信息迷雾，部分开发区或许需要一个能穿透噪音、指明航向的专业领航。如果您正在为开发区的未来路径苦苦求索，欢迎通过下方链接，与前瞻智库顾问开启一次关乎未来的对话。)

一、曲江兴衰

1979年，深圳蛇口炸开荒山， “政企合一、自负盈亏”的蛇口工业区打响了中国开发区第一炮。

5年后总设计师南巡视察，随之拍板开放14个沿海港口城市，并设立国家级经济技术开发区，第一代开发区初步成形。

1992年，总设计师再次南巡，提出“改革开放胆子要大一些”。全国上下闻风而动，开发区建设迅速向内陆、沿边地区全面铺开。开发区建设由此迈入第二阶段。

这个时期的大规模开发区建设，既探索出了苏州工业园区这种“规划为先”、极具现代思维的新模式，但也伴生了部分地区无序竞争与土地集约度不足的问题。数据显示，截至2003年，开发区闲置及低效用地比例一度达43%。

随之而来的是全国范围的清理整顿与规范治理，6866个开发区被裁撤、合并至1568个，削减幅度超过77%。这标志着中国开发区2.0模式的结束，也为以“高质量发展”和“二次创业”为主题的3.0时代拉开了序幕。

曲江新区就是在这个阶段横空出世。

整顿过后，幸存下来的开发区开始集体反思与转型，向多条道路探索。有的推进产业升级，以高端制造业替代劳动密集型产业;有的转向创新驱动，大力建设孵化器、加速器和吸引高端人才;有的转向城区综合改造，探索产城融合的新道路。

曲江新区开创了一条与众不同的新道路。

它首先抓住了经过20年经济高速发展，中国文化需求爆发的时代机遇，开创了从历史文化内容发掘城市价值的新范式。

其具体的操盘手段，也就是后来被称为“曲江模式”的‘文化造景—区域增值—土地变现—再投资’循环机制，在特定周期内取得了显著成效：

西安通过大雁塔北广场、大唐芙蓉园、大唐不夜城等一系列史诗级文化地标，一夜之间找回了“盛唐长安”的魂，旅游吸引力发生质的飞跃。

围绕这些地标，餐饮、酒店、演艺、文创设计、影视制作等全产业链迅速繁荣，催生了一个以文旅消费为核心的庞大现代服务业集群。

曲江先后斩获“国家级文化产业示范区”、“国家级生态区”等多项桂冠，其模式被洛阳、开封、邯郸等众多历史文化名城效仿，但无一能超越其神韵。

在开发区的“二次创业”大潮中，曲江用极致的文化IP和资本运营，走出了一条“轻资产、高附加、强品牌”的“软实力”之路。 它成为了那个时代“经营城市”理念最极致、最成功的样板。

然而，任何模式都有其时代边界。 2020年之后，房地产进入深度调整期，融资环境收紧，加之疫情冲击，曲江模式所依赖的外部条件发生了深刻变化。

区域关联债务总额一度超过1500亿元，上市公司“曲江文旅”累计亏损超5.75亿元。这是过去以土地信用为基础的发展模式普遍面临的阶段性挑战。

昔日“政企合一”的优势，在此背景下开始显现其局限性。

顺周期时，它既能像企业一样敏锐招商，又能像政府一样兜底基建;但在逆周期，它既难以像纯市场化企业那样迅速“瘦身”转型，又无法像纯行政机构那样剥离经营性职能。

这种角色的内在张力，正是其不得不开启深度改革的底层逻辑。

二、从困局到突围

曲江的探索并非孤例。管委会体制下“权力-责任-风险”的结构性特征，在外部环境变化时，容易诱发几个共性问题：

·过度聚焦开发强度和融资规模，可能助长盲目建设;

·政企合一模式下，短期政策工程导向较强，培育长周期实体产业的耐心不足;

·行政管理色彩偏重，在服务企业和创新生态响应上可能出现迟滞。

面对这些系统性课题，从2017年的“开发区23条”，到2019年“开发区24条”，再到2025年的16项举措，国家多次发文引导开发区推动政企分离，建立市场化运营模式。

在这样的大背景下，2026年，曲江启动了改革。

第一步，管委会职能转换。 “西安曲江新区管理委员会”的牌子被正式摘下。这不仅仅是一个机构的撤销，更是一个时代治理逻辑的终结。

第二步，剥离社会事务。 教育、医疗、城管等所有政府职能，被完整移交给行政区，新生的市场主体轻装上阵。

第三步：催生新型市场主体。 新组建的文旅产业集团，使命极度聚焦——通过专业运营和创新创造利润，而非依赖土地增值或财政输血。

在全国范围内，类似的改革已有先例。曲江的特殊之处在于：它是第一个主动撤销管委会、整体转型为产业集团的头部文旅开发区。这场改革不是“回到原点”，而是从“政策驱动”迈向“市场驱动”的新起点。

改革蓝图落地，标志着曲江正式卸下了历史包袱。但未来的效果如何，还要看各自“养护”的精细程度。

曲江接下来应该专注在4个战场：

第一战场：从“土地依赖”转向“产业深耕”。

曲江的资产包里类似大唐不夜城这样的“金饭碗”，过去更多是通过带动区域整体价值来兑现收益，现在则必须要精细化运营每一个景区——提升二次消费比例、延长游客停留时间、开发高溢价的文化衍生品，可以组建专业的IP运营团队，将文化内容等无形资产，转化为实打实的版权收入、品牌授权费和联名产品收益。

第二战场：从“重资产持有”转向“轻资产输出”。

当前资产负债结构，决定了曲江需将盘活存量资产作为阶段重心。短期内可以尝试将景区收益权打包，发行公募REITs，回笼大量资金降负债。长期来看，可以输出全国独一份的场景塑造和文旅运营能力，帮别人规划、帮别人运营，赚取更安全、更可持续的智力服务费。

第三战场：从“门票经济”转向“数字生态”。

曲江需要将文旅的流量和数据科学变现，建设一个融合了线上预约、智慧导览、AR沉浸体验、文创电商、社群互动的数字化平台，不仅服务游客，更要沉淀数据，成为洞察消费趋势、精准营销投放、甚至反向指导文创产品开发的大脑。

第四战场：从“地方国企”转向“市场主体”。

新组建的文旅集团，必须在用人、薪酬、决策机制上全面向市场化看齐。要敢于引入顶级职业经理人，用市场化的薪酬去吸引懂内容、懂流量、懂IP运营的年轻人才;要建立以投资回报率、现金流、市场份额为核心的考核指标，而不是像过去只关注建设进度和投资规模。

放眼全国，面对政企不分和债务的问题，各地开发区目前有两条主流改革路径，可供参考。

主流方案聚焦于体制的剥离与资源的整合。

对于大多数开发区而言，核心任务是对“政企合一”的顽疾动刀。这催生出两种主流路径：

一是瘦身强体，针对体制僵化但产业特色鲜明的园区，核心是去行政化，还原企业属性。如曲江新区，撤销管委会，转型为纯粹的市场化文旅集团;还有更激进的如湖南湘潭，直接将人员全员转为合同制，彻底市场化。

二是整合优化，针对布局分散、同质化竞争的“小散弱”园区，通过“撤并改”提升能级。像江西赣州一口气撤销10个省级以下管理机构，辽宁省将省级经开区从92家压减至71家，通过腾笼换鸟、遏制同质内耗，将资源集中到优势平台。

另外还存在一种特殊路径。

当开发区的经济体量、人口规模和城市功能已完全覆盖并超越传统行政区时，与其维持“功能区+行政区”两张皮造成的无尽摩擦，不如直接将其升格为正式的行政区。

2026年，重庆两江新区迈出惊人一步，撤销原有的江北、渝北两区，直接设区，便是此路径的典型。

结语：开发区的归宿

从蛇口“开山炮”的硝烟，到曲江管委会牌子的摘下，四十年弹指一挥间。开发区的历史，就是一部中国通过制度创新突破边界、重塑增长动能的浓缩史。

它们的使命，从不是永恒存在。开发区的终极价值，恰恰在于它的“功成身退”。 当它的特殊政策被证明有效而得以全国推广，当它的治理经验被沉淀为普遍制度，当它培育的产业生态成熟到可以脱离扶持——开发区的阶段性历史使命便宣告完成，并正式汇入城市常态化治理的洪流。

曲江的转身，标志着一个时代的节点。这场告别旧模式、拥抱新规则的变革，正是无数开发区当下正在经历的缩影。

前瞻产业研究院在产业规划领域拥有深厚积淀与前沿洞察，始终致力于为开发区发展注入新动能。展望未来，前瞻产业研究院愿与各开发区携手同行，以专业智慧为笔，以创新实践为墨，共同描绘开发区创新发展的宏伟蓝图，在新阶段的城市发展浪潮中，书写开发区发展的崭新篇章，实现合作共赢的美好愿景。

前瞻产业研究院 产业观察组

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