矛盾重重 黄三角近800万亩未利用土地难盘活

黄三角示意图

山东黄河三角洲经济开发区正面临着尴尬处境。

在去年卖掉2万亩土地指标获利6亿元之后，东营市的省内异地土地指标交易在今年戛然停止。

山东省国土厅副厅长张庆坤表示，“黄三角”的土地指标异地交易目前有很多矛盾没有解决。

据前瞻网记者了解，山东黄三角经济区上升为国家战略后，黄河入海口近800万亩未利用土地身价倍增。当时的山东省发改委主任断言，盘活800万亩土地就意味着“黄三角”开发成功。

2011年2月，山东省与国土资源部签署省部协议，允许山东实施省内异地占补平衡，“黄三角”未利用土地终于找到大规模开发的出口。

但土地整理成本急剧上升、黄河三角洲每年萎缩的事实及土地开发质量参差不齐，为山东这场庞大的异地占补平衡增添了复杂的不确定性。

对于传闻已久的省级土地交易市场，张庆坤表示，“尚在研究中，何时成立不好说。”

山东的“腾挪”术

山东开展土地指标异地交易的基础是黄河三角洲近800万亩未利用土地。

前瞻网了解到，“黄三角”有未利用土地792万亩，主要分布在东营和滨州两地，其中适宜开发的土地482万亩，可改造成农田的有208万亩，建设用地274万亩。这些土地是黄三角最宝贵的资源，但如何盘活却让山东踌躇良久。

2011年2月山东省与国土资源部签署省部协议，其中一个重要内容就是省内实现异地占补平衡，即其它建设用地紧张的地区可以购买黄三角的土地指标。此前异地占补平衡的范围只能局限在各地市内。

与东部沿海省份一样，山东省用地格外紧张。据山东省国土厅统计，全省每年建设用地需求量约在50万亩左右，但国土部分配的用地指标每年只有30万亩左右。

20万亩的缺口大多通过各地市土地整理、市内占补平衡等手段填补，但往往难如人意。如全国知名的小家电企业九阳股份2007年建设工业园区，济南市在章丘批了400亩地，但涉及耕地保护实际只能给100亩，久拖之下企业只好远走浙江杭州下沙。

“黄三角”近800万亩未利用土地面积与现在的上海市行政区大致相当，在东部沿海各省市中如此完整的大块未开发土地近乎绝无仅有。在有土地项目才能落地的背景下，“黄三角”这片土地几乎可以看做是保证山东强劲发展的发动机。

2011年2月省部协定签署后，东营市陆续与青岛、烟台等市国土局达成协议，成功拍卖2万亩土地指标，获利6亿元。

指标难题

根据山东省的评估，“黄三角”现在792万亩未利用土地中，适宜开发的土地有482万亩。

按照山东省的计划，从去年开始的10年内，将开发未利用地200万亩，这将带来100万亩建设用地及70多万亩耕地。

按照山东省去年公布的《关于黄河三角洲高效生态经济区未利用土地开发利用的意见》，山东省国土资源厅将组建土地指标交易有形市场。

谈到这个交易市场迟迟未能成立，张庆坤表示，关键是很多问题还没有协调好。

一个原因是土地整理成本上升。据前瞻网了解，去年东营每亩土地指标整理成本平均5000元左右，但今年由于采用了在土地深处铺设暗管排碱的做法，成本大幅增高，每亩地达到2-3万，如加上其它费用，原先的拍卖价格显然已无法维持。

6月14日，东营市国土局土地整理中心段存国主任说：“以前卖便宜了，以后肯定要涨价。”

但最大问题仍是土地指标。自2007年国土资源部将未利用土地纳入管理后，未利用土地开发转换需要上级国土部门下达年度指标。

东营计划用三年的时间，组织实施7个开发整理项目和1个总规模3万亩的开发建设用地项目，其中7个开发整理项目总规模32.04万亩，可实现新增耕地约11.29万亩。滨州2012年未利用土地开发面积12.35万亩，2013年计划开发12.48万亩。

前瞻网了解到，东营、滨州两市未利用土地开发面积已超过20万亩，与之对应的是，山东年度安排“蓝黄两区”新增建设用地计划指标仅为10.925万亩，而这一数字已超过该省新增建设用地计划50%以上。

东营一位官员透露：“随着黄河三角洲的开发建设，大量项目入驻，未利用地开发为建设用地迫在眉睫。虽然省政府已统筹调剂全省未利用地年度指标向我市倾斜，但受到全市土地利用总体规划总规模的限制，部分占用未利用地项目仍无法落地建设。”

生态之忧

除上述原因外，“黄三角”开发面临的另一个问题是生态保护。

作为现有大江大河中最后一块未开发的三角洲，“黄三角”历来为人津津乐道的是其“成长性”，通常的说法是黄三角每年会由于黄河携带大量泥沙而长出1.5万亩的土地。

但实际情况并非如此。由于上游来水匮乏，黄河入海口的造地情况堪忧，当地水文地质部门测算，当黄河的入海径流量小于每年76.7亿立方米时，入海口的陆地不仅不再增长，而且会发生海水净侵蚀。

实际上自上世纪七十年代以后黄河已遭遇十几次断流，新世纪以后虽然没再发生断流现象，但沿途各省取水有增无减，所谓新增土地已成往事。

另一方面，东营北面原来大片裸露的陆地受渤海湾海水侵蚀，以每年平均7.2平方公里的速度在蚀退，上世纪六十年代以来架设在陆地上的胜利油田采油机已浸在海水之中。

山东省地矿局地质勘查处处长徐军祥介绍，黄河三角洲海岸稳定性调查结果显示，原来概念上的三角洲每年22平方公里的新增国土，实际上已出现逆转。

此外，未利用土地复垦为耕地，其质量参差不齐，是另一大待解决的矛盾。黄河三角洲冲积平原土地为黄河泥沙淤积而成，只有一两百年的历史，地下潜水位很高，加上本地区引黄河水大水漫灌，土地次生盐盐化程度有增无减。

水文部门的统计表明，东营一带年降水量为550mm,而蒸发量却高达1500mm，致使植被破坏严重，大面积潜水上升，土地质量下降。

据前瞻网记者了解，当地粮食作物平均亩产200-500斤不等，棉花100斤左右，只有水稻可以达到亩产千斤左右。

张庆坤称，目前这些问题还没有解决方案，需要进一步深入研究探讨，推进后期“黄三角”的开发利用。