广东鹤山370亿核燃料项目成烫手山芋 前期白费上亿

一个投资370亿元的超级工程，快速启动，又骤然夭折。

广东鹤山核燃料项目风波，是近年来大型项目败战舆情的新案例。纵观其间，共性亦然：民众并没有充分知晓实际情况，即对大型项目的安全风险表现出天然的抵抗。官方只是机械地强调“绝对安全”，而民众不过是本能怀疑“必定危险”。双方的“对话”语境错位，最终陷入“一闹就停”的死循环。

鹤山核变及其造成的上亿元经济损失，还有前期已征收、现在难以处置的征地困局，再次凸显公共决策权长期由政府把持已无法适应现实环境，到了需要反思和改变的时候。最关键的，是从法律和制度上确立一套开放的参与程序，与居民共享决策权力，将项目的选址和建设从“决定—宣布—辩护”的传统线路，转变为“参与、自愿、合作”的形式。

坏消息突然传来。

2013年7月12日晚，尽管是周末，邓卫东仍在为第二天的“核电科普”做准备。自7月4日中核集团核燃料项目公示引发舆情狂潮，进而转化为民众示威以来，这位广东省鹤山市发改局局长宛若一位核行业专家，不断向公众解释，这是一个成熟而安全的项目。

准备工作还没做完，邓卫东获知，核燃料项目将被终止引进。突如其来的消息让邓卫东难以接受。事实上，此时距离鹤山市市长伍宇雄宣布延长项目公示期、积极和公众沟通还不到12小时。7月13日一早，邓卫东按时到发改局上班，同事们仍在为核项目忙碌显然，他们还不知道项目将被取消。

上午10时，鹤山市市长伍宇雄在一个简短的发布会上，宣布核燃料项目不予申请立项，同时停止前期相关筹备工作。随着项目失败，既定的一系列媒体采访、专家讲座随之取消。

7月17日，鹤山市委宣传部强调，叫停核燃料项目并非因为项目本身的安全原因，“大众担心的爆炸、辐射、泄漏、环境污染、运输安全等问题不存在”。最终，鹤山官方给出终止该项目的说法是“尊重民意”。

回顾此次风波始末，政府方面急于推进项目进程，与各方的沟通失效，导致民众反弹;当面对汹涌舆情时，又应对失措，皆为项目夭折埋下伏笔。

近年来，大型项目在与舆情对垒中屡败，鹤山风波仅是又一起新的案例。纵观其间，共性亦然：公众在没有充分知晓的情境下，对大型项目的安全风险天然抵抗。官方只是机械地强调“绝对安全”，而公众不过是本能怀疑“必定危险”，双方的“对话”语境错位，此后便陷入了“一闹就停”的死循环。

“死结”如何解开，已到必须反思和改变的时候。

超级工程跃进

籍籍无名的鹤山后发先至，仅用短短两个月时间，便从40多个竞争者中夺得项目，靠的就是一个字快

在此次核风波之前，鹤山鲜为外界所知。

这个拥有40余万人口的县级市,位于广东省南部珠三角腹地，因市内有山形似仙鹤而得名。鹤山建市历史并不长，建国后，鹤山与高明县合称为高鹤县，1982年恢复鹤山县建制。1993年11月，鹤山撤县设市，归属江门市。

“鹤山和高明分开后，高明被并入佛山，发展非常快，而鹤山发展慢，我们有失落感。”一位鹤山市委办有关负责人称。2012年鹤山市GDP为198亿元，而佛山高明区2012年GDP超过500亿元。

在2012年的政府工作报告中，鹤山市市长伍宇雄称，推进“双百亿”工程是当地保增长、促发展的重点。“双百亿”是指，推动计划总投资过百亿元的重大产业项目上马，以及加快建设、推动投资过百亿元的重大基础设施建设。

在“唯GDP论英雄”的大背景下，一笔以百亿元计的投资对地方政府的诱惑显而易见。“在我们和中核签完投资协议后，还有一些地方跑去和中核谈，说如果中核改变投资意向，对方随时欢迎中核去投资。”前述鹤山市委办有关负责人透露。

中核集团决定在全国选址建核燃料厂始于2012年2月。当时，中核集团成立核燃料产业园建设领导小组和工作组，并开始派员赴江苏、福建、广东和天津等沿海省市为项目选址。2012年10月，籍籍无名的鹤山进入中核集团的视野，并很快成为近40个已实地踏勘和量化评审的备选厂址中的热门。

地处广东南部的鹤山，有着发展核电项目的内在需求和外在动力。近几年来，作为全国第一经济大省的广东频频遭遇缺电、缺煤困扰。根据中国电力企业联合会的数据显示，历年来广东的平均用电量供需缺口比例都在20%左右。对“西电东输”有很强依赖性的广东，一直力图开拓新的能源，并已成为中国的核电重镇。目前，广东省拥有在运核电机组六台，在建核电机组八台，对核燃料的需求巨大。

此外，中国所有在建和在运的核电机组都布局在沿海地区，而国内仅有的两座核燃料厂皆处内陆腹地，一座在内蒙古包头，一座在四川宜宾，距离现有核电站较远。而且全中国在建机组达28台，规模居世界第一，未来核燃料缺口显而易见。

正因此，广东省党政主要官员在鹤山还未与中核集团正式签约之前，即明确表态“积极支持”。

2012年11月，以邓卫东为首的鹤山发改局考察组前往宜宾核燃料厂参观，这是鹤山方面第一次对核燃料项目进行近距离了解。据邓卫东后来描述，去宜宾之前他心里并没有底，他不知道核燃料厂是否安全、有没有辐射、有没有污染。但当他看见宜宾核燃料厂外紧挨着的就是普通居民区，马上意识到，“项目可以做”。12月上旬，由鹤山市委书记带领各职能部门组成的考察组启动了第二次宜宾之行。此行之后，鹤山市已决定全力推进这一项目。

到2012年12月底，鹤山宣布“成功争取到核项目落户”此时距离鹤山首次接触项目仅两个多月。一个在鹤山广泛流传的细节是，鹤山发改局仅仅花了三天时间就将建设项目所需提供的地质、气象等材料提供给中核集团。一位接近项目前期运作的人士称：“要什么(材料)给什么，我们(在40多个备选厂址中)每一次都是最快递交的。”

三个月后的2013年3月31日，鹤山市政府与中核集团签署投资框架协议书。根据协议，项目选址于鹤山市址山镇大营工业区，总用地面积约229公顷，总建筑规模约50万平方米，总投资约370亿元，集中建设铀纯化转化、铀浓缩、核燃料元件制造等设施，旨在打造“一站式”的核燃料加工产业链。

鹤山曾邀请有关专家测算，核燃料项目建成后每天的收入可达到1000万元，一年下来，其工业增加值将超过80亿元，能“大大提升我市的财政能力”。

这些漂亮的数据令鹤山官方兴奋不已。到了2013年5月，鹤山已经开始实质性的动作。5月9日，鹤山召开一季度经济分析会，核燃料项目是讨论主题。会上，鹤山市委书记郭伟要求，各级各部门对核项目要做到“贴身服务”，确保项目顺利落地;鹤山市长伍宇雄则干脆表示：“力争项目在年底前上马动工。”

“稳评”失准

相对于征地拆迁的高效率，另一重要环节“稳评”出现了偏差

地方政府惯性思维中，征地拆迁往往是重大项目推进中“最难啃的骨头”。

前述接近核燃料项目的人士证实，鹤山市政府当时考虑最多的确实是拆迁。“我们的共识是，只要能顺利完成拆迁，核项目的引进就算成功了一大半。”该人士承认，“对拆迁地之外的地方没有考虑，也没有预备。”

实际上，由于政府制定了较高的补偿政策，涉及征地的村民们将集体搬往镇上的新房，同时每人获得22万元的补偿款，当地村民普遍对核燃料项目持欢迎态度。

据统计，在今年前五个月中，鹤山已投入1.44亿元用于支持核项目建设，其中，征地拆迁补偿1.4亿元左右，另有253万元用于被征地农民基本养老保险，测绘、地质勘探等前期评估费用约104万元。

但相对于征地拆迁的高效率，另一环节“稳评”却出现偏差。

2012年初，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布文件，要求对于与人民群众切身利益密切相关、影响面广、容易引发社会不稳定问题的重大决策事项，都要进行社会稳定风险评估。

同年8月，国家发改委出台《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(下称《稳评办法》)，广东省于同年12月出台地方性规定，均明确要求，国家发改委审批、核准的重大固定资产投资项目，在开展前期工作时，都必须进行社会稳定风险评估分析和论证。

《稳评办法》对项目社会稳定风险等级分为三级：其中大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件的为“高风险”;部分群众有意见，可能引发冲突的为“中风险”;少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾的为“低风险”。

国家发改委明确，不会审批、核准“高风险”和“中风险”的项目;“低风险”的项目，发改委“可以”审批、核准。不过，《稳评办法》并未对风险等级的评判标准作进一步明确。

《稳评办法》出台后，国家发改委曾委托中国工程咨询协会在业内进行培训。从2013年3月到7月，培训班举办了八期。培训内容主要是对过往一些成功的重大固定资产投资项目在“稳评”方面的分析和解读。对过往案例的参考和借鉴，亦成为各地执行《稳评办法》的主要方式。

按照规定，核燃料项目显然需要通过“稳评”。2013年3月左右，鹤山市发改局委托广州市国际工程咨询公司对核燃料项目出具《社会稳定风险分析报告》。据了解，该公司出具的评审意见为“低风险”。

一个月后，2013年4月，鹤山发改局又委托江门诺诚咨询有限公司(下称江门诺诚)对核项目进行社会稳定风险评估，并予以公示。

据江门诺诚咨询总工程师室相关负责人回忆，该公司在5月左右通过问卷调查、实地走访和召开座谈会三种方式，听取各方面意见，“得到的反馈都是正面的”，据此，江门诺诚给出的初步意见也是“低风险”。

但在公示期间，情况陡变。

“公示之后，突然都是骂我们的了。”上述江门诺诚咨询总工程师室相关负责人称，从公示期间的公众反映来看，核燃料项目实际存在“高风险”因素。她的判断依据是：参考此前上海的一个案例，该案例对风险等级的评判标准列出明细，按风险等级分为“重大负面影响”、“较大负面影响”和“一般负面影响”，以此对应国家发改委提出的“高风险”、“中风险”与“低风险”。三个风险等级又分别涉及多个方面。以“重大负面影响”为例，其对“风险程度”的判断为“两个及以上重大或五个及以上较大单因素风险”，“调查结果”是“明确反对者超过33%”，“可能引发的事件”指“大规模群体性事件”，“风险事件人数”为“单次事件200人及以上”。

“稳评”结果出现偏差，一种可能的解释是，鹤山市政府的核能知识普及主要面向本地。2013年1月，鹤山曾组织项目所在村镇干部和民众代表前往宜宾核燃料厂考察。一位前往宜宾参观核燃料厂的莲珠村村民代表称，“没去宜宾之前很害怕，到宜宾看到很多人就生活在核工厂旁边就不怕了。”经过前期的工作，鹤山本地民众对核项目的接受度较高。

“但在公示前，我们的调研范围还是太小了。”前述江门诺诚相关负责人称。事实上，在核项目告吹后，鹤山市政府官员也表达了类似的反思。

失效的沟通

在“稳评”公示之前的仓促沟通，难以说服公众

即使是政府官员，最初也对核燃料厂抱有疑虑。

2013年1月31日，鹤山市邀请清华大学核燃料循环与材料专业博士池雪丰作核燃料科普知识的专题讲座，这次讲座主要是针对鹤山全市领导干部，以获得政府内部更广泛的支持。

即使如此，大部分官员对核能的知识仍是一知半解。在一次核燃料项目沟通会上，曾有人质疑“绝对安全”的说法：为什么1999年日本会发生核燃料厂事故?包括鹤山市发改局局长邓卫东在内的官员一时不知如何作答。

在此项目启动之前，当地官员对核的了解几乎为零，其中很多人没有听说过1999年发生在日本的核事故。1999年9月30日，日本JCO公司核燃料加工厂因工人违规操作，导致一起核临界事故，造成2人死亡、213人受到不同程度辐射。

实际上，“核燃料厂和核电站相比，辐射的可能性更低，核燃料只有放置在核反应堆才会产生高于常规值的辐射，质疑核燃料厂的安全性没有道理。”环保部核与辐射安全中心总工程师柴国旱表示。鹤山方面也一度强调，核燃料工厂是生产核电站所用的燃料，并不涉及裂变反应，发生爆炸的可能性为零，其“绝对安全”。同时，在生产过程中，核燃料厂使用的原料为铀，放出的主要是α射线，用一张薄薄的纸就能将辐射挡住。

国际辐射防护委员会(ICRP)对辐射剂量制定的世界统一标准是：车间工作人员小于等于20毫希沃特/年，公众小于等于1毫希沃特/年。鹤山市政府在今年4月做的“核燃料项目介绍”中提到，车间工作人员一年内受到的辐射剂量仅相当于接受一次X光透视。而一次X光透视带来的辐射剂量为0.2毫希沃特-2毫希沃特。

但这些复杂的剂量单位和数据，对普通民众来说，完全陌生。

普通公众对核知识了解甚少，大多“谈核色变”。在鹤山核燃料项目风波中，也时常可以听到一些民众会将核燃料厂、核电站与原子弹混为一谈。“说服公众接受核的过程非常痛苦。因为公众对核的了解太少了。就像我要给公众讲一个函数题目，需要从‘一加一等于二’开始说。”前述接近核燃料项目的人士表示，很多民众对核项目的态度与对公共厕所的态度类似愿意享受其带来的便利和好处，但不要建在自家门口。