生态环境难以负荷 兰州削山造城如何破题？

甘肃兰州“削山造城”运动自启动以来便备受争议。

据前瞻网记者了解，作为一个河谷地带发展起来的城市，兰州受地形限制，想要地已无地。《兰州市土地整治规划(2011-2015)》曾指出，“(兰州)主城区发展空间有限、供需矛盾突出”。而低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发项目，似乎让久困于“两山夹一河”的兰州看到了希望。

彼时，太平洋建设集团首席顾问严介和曾放出豪言，未来6个月时间里将整体平移700多座山，平整土地约25平方公里，实现真正意义上的“移山造城”。

然而，在造城过程中，生态环境本已脆弱的兰州，如何搞好生态建设，备受外界关注。如自然流域的现状会否因此改变?排洪会否引发滑坡、泥石流?更重要的是，如何协调好人与环境的关系，上述种种必须引起人们足够的重视。

除项目立项、环境影响评价、林地报批、土地征收报批等四大硬伤外，在项目建设过程中，“兰州造城”如何实现生态环境的和谐发展是一个十分值得思考的问题。

“市域生态环境脆弱、地质灾害较多，生态建设需求突出。”《兰州市土地整治规划(2011-2015年)》这样评价兰州的生态环境。

生态环境本已脆弱

前瞻网了解到，《兰州市土地整治规划(2011-2015年)》曾做了如下描述：兰州地处干旱半干旱气候区，自然条件较差、生态承载力低下，水土流失严重，森林资源匮乏。据林业部门统计，全市2010年森林覆盖率为12.21%，与全省的13.42%和全国20.36%差距较大;全市水土流失面积达12471平方公里，占总土地面积的96%。同时，由于地形复杂，地质构造运动强烈，断裂、褶皱发育，岩土体破碎，加之近年来人类工程活动对区内地质环境的影响，使得境内泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地质灾害十分严重，全市现有地质灾害隐患点达863处，受威胁人口66.7万人。区域生态环境脆弱，生态建设需求突出。

兰州当地的一名学者示，大规模推山造地对生态肯定会有影响。由于兰州地质结构与地貌特征，如果只是简单地推平或处理肯定会埋下地质隐患，在大规模的城市发展过程中，必须要有绿色、环保、生态的理念。地方政府要起到主导作用，还要有约束性安排，比如企业开发多少用地，必须种植多少树木等。

去年底，太平洋建设集团首席顾问严介和向《中国经济周刊》描述了未来“兰州新城”的模样：新城将引入黄河水、保留“本身比较漂亮的山体”、开挖人工湖，最终形成一个山水绕城、依山傍水的新兰州。“有湖泊、有河流、有小溪、有沙滩、有湿地、有岛屿，山顶花园城市，非常美。”

黄土湿陷等潜在威胁渐显

权威资料显示，兰州市气候属于典型的温带大陆性气候，年均降雨量250~350毫米左右，年蒸发量1500毫米左右，干旱威胁严重。兰州市水资源具有自产径流贫乏、客水资源较丰富与时空分布不平衡的特征。全市多年平均水资源总量327.23亿方，其中，入境水资源量约323.25亿方，可支配多年平均水资源量为23.3亿方。地下水资源总量为2.75亿方，允许可开采量1.59亿方，集中分布于西部和东南的湿润山区和河谷川区，广大黄土丘陵地区地下水贫乏，矿化度高，难以利用。

“这仅是严介和美好的蓝图。”李丁表示，水利部黄河水利委员会对兰州市辖区的水资源利用是有控制的，比如城市生活用水、工业用水、城市绿化用水以及农业用水，都有一个法律意义的规划。

“严介和讲的‘大水体’思想并不是有多大的水面就要消耗多少水体。按照我们的理解，他讲的是水体的空间布局或表现，比如不论黄河向哪儿流淌都要流下去，如果黄河的一支流从新城流下去，新城中间就会表现出新的水体，但并没有消耗多少水资源，顶多会蒸发一些，而真正消耗的是新城建成之后人口增长所带来的城市用水。”李丁表示。

“兰州人对于生态有切肤的感受，对于绿色有更多的盼望和珍惜。”兰州市社科院城市发展研究所所长牛铮超讲起了一个故事：在上个世纪五六十年代，兰州人民在全国曾创造了一个奇迹，那就是“背冰上山植树造林”。在没有建刘家峡水库的时候，黄河到兰州、陕西等地都是封冻的，冬天河面上都可以开汽车，冬天把冰凿成方块背到山上，并把它埋到已栽下树苗的树坑里去，等到春季冰融来保证树苗成活率。现在兰州南北两座山已基本绿化了。在新一轮发展中，兰州比其他地方更看重绿色，并且已有规划，比如已绿化的山头不能推掉。不仅要有美丽的建筑，美丽的生活，更要有美丽的绿色。

北京大学城市与环境学院副教授蒙吉军曾向媒体表示，黄土土质一旦受到人工的干扰，其受力结构发生变化就容易导致崩塌，而这种崩塌的诱发因素之一则是降水，所以雨季到来时才是对削山造城的最大考验。

兰州市环保局副调研员吕昭文表示，如果开发不当，削山造城填平沟壑，的确有可能会影响雨季排洪，但只要规划得当，预留出行洪道的空间，就可以避免这一问题。在吕昭文看来，兰州削山造城最大的风险并不在于诱发地质灾害，而在于湿陷性黄土地貌给未来建筑本身带来的潜在威胁。

兰州周边山丘是典型的湿陷性土层。所谓湿陷性土，是指在上覆土层自重应力作用下，或者在自重应力和附加应力共同作用下，因浸水后土的结构破坏而发生显著附加变形的土。

李丁亦表示，项目建成以后也有一些令人担忧的问题，比如黄土的“湿陷”问题，平均约30米造一个平台，各平台之间会有一个“坡面稳定”的问题，是否会改变自然流域的现状，排洪或泄洪会不会引发滑坡、泥石流等问题，这些在环境评价影响中都是要引起重视的。

“按照规划，在削山造地过程中有一些大的沟壑为了防洪是不填的，也不是连起来的。不像我们所理解的，从这里划出一条线，并连成一片，全是作为建设用地来用。”李长江表示。

造城应以人为本

“造城热”正以一种令人目眩的速度在全国各地蔓延开来。

前瞻网获悉，从去年4月份开始，一场轰轰烈烈的“造城运动”就在延安市以超常规的方式进行。根据正在实施的“中疏外扩、上山建城”发展战略，延安市将通过 “削山、填沟、造地、建城”，用10年时间，最终整理出78.5平方公里的新区建设面积，在城市周边的沟壑地带建造一个是目前城区面积两倍的新城。

据称，延安的“削山造城”工程是目前世界上在湿陷性黄土地区规模最大的岩土工程，在世界建城史上也属首例。

此外，“车城”十堰老城区的东、西两面亦在大规模造城。其中，“东部新城”的规模将达到40平方公里，“西部新城”的规模将达到46平方公里。现在，十堰城区面积为80平方公里左右，这相当于再造一个十堰。

“以前国内很多城市热衷于造工业园，现在热衷于造城。”国家发改委城市和小城镇中心研究规划部主任文辉表示，但是在“造新城”的过程中一定要注意产城融合。

“城镇化并不意味着一定要建大马路、大广场、大景观带。”文辉表示，城镇化应该是以人为核心，而不是以城市产品为核心。新城建成了，关键看人能不能融入进去，这就需要有产业环境和就业空间。

牛铮超表示，兰州作为承接产业转移的示范区，要转移来自发达地区需要淘汰的或转型升级的企业，这些企业本身就存在“高污染、高能耗与产业低端”的问题。兰州企业要“出城入园”搬到新区去，就要在产业转移的过程中解决 “两高一低”的问题。在转移过程中，一定要符合产业基础与产业政策的条件，产业新区要规划好污水排放与空气治理的问题，而不是简单地复制与搬迁。

造城探因

地形受限 兰州欲削山造城打破困局

受南北山系限制，兰州只能沿黄河谷地发展，最终形成一个东西延绵50公里、南北最窄处只有1.8公里的狭长市区。

兰州削山造城背后也凸显出现实的困局与城市的无奈。5月21日，兰州市国土资源局副局长李长江表示，受地形限制，兰州市用地非常紧张。

700个山头将分批推掉

前瞻网了解到，2012年初，国土资源部出台《低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》。文件指出，从中国人多地少、耕地资源稀缺和大部分县市地处丘陵山区的国情出发，试点地区可以适当开发利用低丘、缓坡和荒滩。兰州成为国家低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用的试点城市。

2012年，10月26日。削山造城的大幕拉开。由兰州市政府与太平洋建设集团合作的兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发项目开工仪式在城关区青白石举行。

据前瞻网了解，此次低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发项目，是继太平洋建设成功参与兰州新区开发建设之后，兰州市政府与太平洋建设在互利共赢基础上展开的又一次深度合作。此次开工的城关区青白石街道1号片区项目，东起规划包兰二线(土圈沟)，西至盐什公路，南起规划北快速路(砂金坪)，北至分水岭(荞麦梁)，规划面积约25平方公里，总投资200多亿元，内容包括低丘缓坡沟壑等未利用土地的征收、转用、土地整理和基础设施建设。

继去年10月26日太平洋建设集团1号片区开工后，10月31日，兰州市又与以平山造城而著称的房产巨头广东碧桂园[-1.59%]集团正式签约，在城关区包兰铁路以东、大浪沟以西、城关区划界线以南、北环线以北的区域，总面积达20平方公里的范围内平山造城，而这一区域正是规划当中的2号区。

“国土资源部有一个低丘缓坡荒滩未利用地的试点，初衷也是为了少占耕地或者不占耕地，国土资源部从这一角度出发，提出了探索未利用的荒山、荒地来搞试点。”兰州市国土资源局副局长李长江表示。

“国土资源部给了兰州20平方公里的指标，我们是分期分年度来做的，首期只做一部分，太平洋建设集团做的只是4.85平方公里，完全是在国土资源部批复的20平方公里范围内的。”李长江称。

李长江表示，有媒体报道说半年要推掉700个山头，其实不是这个概念，都是分批做的，国土资源部规定到2016年做10平方公里，试点是严格按照国土资源部要求的。

土地制约经济发展

5月21日上午，兰州。

兰州市国土资源局副局长李长江站起身，走到办公室墙壁上悬挂的兰州市卫星地图前，一边用笔指点，一边介绍说，“兰州市用地非常紧张，兰州的地形是两山夹一河。你看，南北两边全是山，兰州就在黄河河谷盆地里发展，受地形限制，想要地已经没有地了。”

一份名为 《兰州市土地整治规划(2011-2015)》文件中的信息亦印证了李长江的观点。

《兰州市土地整治规划 (2011-2015)》中称，随着城市人口的迅速增长，城市建设用地的需求量不断增加，而受河谷型城市地形条件的限制，兰州市主城区的空间拓展极其有限。

根据2010年土地利用现状数据，兰州市主城区所处的河谷空间规模扣除目前形成的164.5平方公里建设用地、河流水面、滩涂、苇地与其他土地，以及具有生态意义的大面积连片防护林地、果园，用于兰州市主城区扩展的空间已不足20平方公里。中心城区人口过度密集，市区人口密度高达15355人/平方公里，环境污染严重、交通压力大，影响了省会城市职能的发展和功能的提升。

“兰州目前的土地供应一年大概就是五六千亩，这两年土地出让金已经开始减少，主要是无地可供了。兰州市有61个城中村，城中村建的房子也是非常密集，已腾不出多少土地。”李长江表示。

“有些项目来落地，因没有地，落不下去。搞这个事情也是迫不得已。不能说仅为了卖地，主要是发展受限，没有地了。”李长江颇感无奈地解释。

“因为项目非常大，震惊全国甚至震惊全世界，包括国外的一些媒体也跑来直接问 ‘你们是不是疯了’，怎么会有这么大的项目?”参与该项目环评工作的兰州大学资源环境学院人文地理研究所副所长李丁表示，面对土地供应压力以及城市人口压力，兰州急切需要拓展城市发展空间。

李丁表示，从西北五省区的省会或首府来看，兰州的经济发展相对滞后，但人口密度又非常高，土地供应成了一个重要的制约因素。现在有相应的公司愿意到西部地区来开发，很快就形成了落地的项目，这么大的尺度，在国际上都是少见的，不过这个规划是长期的，不是一天或两天就会立见成效的。

李丁称，在实际操作当中，移山造地工程还是理性的、有步骤的。

“我们可以从地图上看得很清楚，兰州是一个在河谷地带发展起来的一个城市，在过去历史上，兰州一直是以军事重镇而存在的。”兰州市社科院城市发展研究所所长牛铮超表示。

牛铮超表示，兰州土地资源奇缺，因为它是一个狭长的河谷地带，那么只好充分地利用低丘缓坡荒地，来实现城市新的扩张与发展。