李婧：城市更新背景下的“产城人融合”发展路径

作者|李婧  来源|IPP评论(ID：IPP-REVIEW)

导读

第七次全国人口普查数据显示，当前我国常住人口城镇化率已达到63.89%,城镇常住人口超9亿。在城镇化的快速发展过程中，城市更新的政策和导向已逐渐由简单的拆倒重建转变为综合整治。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面推进以人为核心的新型城镇化建设。“十四五”规划纲要中强调“全面提升城市品质，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。”

在城市的快速扩张过程中，城市更新则为产业发展提供空间载体，推动了产业的升级转型，产业作为我国经济发展的重要推力，其发展为城市更新提供物质和经济基础。当前，在推动以人为核心的新型城镇化建设下，构建实施产-城-人融合的城市更新行动是城镇化发展的必然选择。

(图片来源：摄图网）

从“产城融合”到“产城人融合”

城市更新（urban regeneration）的概念最早出现在西方国家，与其相关的概念包括城市重建（urban renewal）[1]、邻里复兴（neighborhood revitalization）[2]、城市振兴（urban revitalization）[3]等。

西方国家城市更新的历程先后分为20世纪60年代初期大规模的推倒重建阶段、20世纪60-70年代公共住房和邻里复兴建设阶段、20世纪70-80年代地产开发主导阶段、20世纪90年代后综合复兴等阶段。[4]

我国对于城市更新的研究起步相对较晚，城市更新是基于我国的特殊国情之下以及城市发展的实践过程中，为解决快速城镇化过程中的问题所产生。

有学者从经济学的角度提出，城市更新是在城市化与工业化互动的过程中，城市为工业提供了空间落实，城市化则是工业化的必然结果。在产业和商业的发展升级过程中，城市原有的功能难以满足人类的发展需求，从而通过城市更新的模式提高城市空间利用效率，进一步推动城市经济发展。[5]

进入21世纪以来，我国城市更新逐步由物质层面转向精神层面，开始向多元化、精细化发展。[6]“十四五”时期，城市、人口、产业都将面临新的发展机遇与挑战，推动“产城人”融合是探索高质量发展的有效路径。

“产城融合”是“产城人融合”的初级模式。对于“产城融合”的概念，国内学者从不同视角进行了研究。

周海波将“产”定义为产业集聚区，通常指代制造业集聚区；将“城”定义为城市其他功能区，通常为服务业集聚区；因而将产生融合定义为制造业集聚区与服务业集聚区的融合。[7]林华提出产生融合的实质是居住与就业的融合，是以研究产业结构与城市发展的结构关系为核心。[8]

李文彬和陈浩认为，产城融合的内涵是以人本主义为导向，产业和城市在功能和空间上相融合，在居住和就业结构上相匹配。[9]谢呈阳等以新型城镇化为背景，提出产城融合应在“以人为本”的视角下，“产”、“城”、“人”三者的融合。[10]

上述学者从不同的研究方向出发，对产城融合做出了不同的定义，共性是呈现出了以人为本的特征。“产城人融合”是“产城融合”的内涵延伸。正如学者周维思等所说，产城人是在产城的思路上，将“功能主义”思想转向“人本主义”思想。[11]

在此基础上，何笑梅、洪亮平等指出，产城人的本质是以人为核心，围绕人的需求，以产业和城市空间发展为载体，实现产城人的融合发展。[12]奚昕等则基于“产城人”视角，对我国安徽省16个地市的城镇化数据进行统计分析，结论发现不同区域由于城镇化水平和路径的差异，“产城人”表现为不均衡发展。[13]

在快速城镇化背景下，随着大量农村人口向城镇转移，“产”“城”“人”三者的融合发展对推动以人为核心的新型城镇化建设具有重大意义。因而，在城市更新视角下，产城人融合是在“人本主义”的思想上，以城市空间为载体，推动产业和经济的发展，驱动城市更新的发展。

“产城人融合”的特征与问题

广州作为中国改革开放的前沿城市，也是岭南特色文化的承载地，市场化程度和经济发展水平较高，广州的“三旧”改造历程颇具代表性，是中国城市化进程的实践缩影。基于此，下文将以广州为案例，总结在城市更新背景下，产城人融合的特征与问题。

从城市的角度出发，城市作为产城人融合的重要载体，其政治、社会、经济、文化、生态等功能因素决定了城市的发展，同时也制约了城市产业的发展与人口的集聚。

改革开放以来，中国城镇化水平不断攀升，截止目前，中国城镇化率已达到63.89%。按照国际化标准，一个国家或地区的人口城镇化率达到60%，就意味着该地区已基本实现城镇化，步入城市社会时代。

城镇化的快速发展对城市的经济和产业起到一定的推动作用，在这过程之中，当城市的空间发展与人的需求缺乏协同性时，则需要通过城市更新助推产城人的融合。

经过多年的探索，广州的城市功能建设及公共服务设施等已有显著提升，2015年以来城市更新配套实施办法系列政策的颁布推动广州“三旧改造”向系统化、精细化、网络化的城市更新方向发展，同时广州首创了“微更新”的改造模式。在这一过程中，政府起到了规划和监管作用，通过政策对市场和社会进行“双边回应-双向驱动”模式 。[14]

然而，广州的城市更新仍存在一些难点。从城市空间建设层面来看，部分地段土地未能合理高效利用，且缺乏公共空间建设，导致城市与人的基础性融合度不高。

以广州天河软件园科韵园区为例，园区内设置了围栏，且与商住之间存在围墙分割，园区的通达性不足，公共空间开放度较低。另外，由于园区重产业轻商业，导致产业与商业之间形成了相互挤占的空间关系。[15] 

城市发展建设应该实现以人为核心的更新，城市更新过程中，提升城市的基础设施建设和公共服务设施是为人口和产业发挥其功能的重要基础保障。

从产业的角度出发，产业的发展推动了城镇化的发展，同时也决定了人口聚集程度。当产业的升级转型与城市原有的空间规划水平不相匹配时，则需要通过城市更新来改善城市的功能布局。同时，城市的经济发展和产业结构调整也带动了城市的人口聚集和迁移。

广州作为广东省的省会城市、粤港澳大湾区的核心城市之一，随着经济活力持续增强、产业迭代升级，在保持GDP稳定增长的同时，广州产业集群的发展规模不断壮大，产业结构也在不断优化。

一直以来，广州依托大量适龄劳动人口，推动劳动密集型产业发展，以充分实现人口红利。随着产业与城市的不断融合，新兴产业的发展不断推动着城市基础设施建设和人力资本的累计。近年来，广州加大实施各种人才政策，以吸引和培养高层次人才，与此同时，广州的产业也逐步迈向高端化发展。

数据显示，2019年广州工业总产值为21366亿元，形成了以汽车、电子、石化为首的先进制造业集群。其中汽车作为广州制造业的第一支柱产业，产量约300万辆，产业集群总产值为5412.27亿元，居全国首位。另外，软件与信息服务业产值4283亿元，较2000年增长140倍；知识产权管理体系贯标认证企事业单位近5000家，居全国第一。 [16]

在“一带一路”战略和粤港澳大湾区建设的背景下，广州的经济结构调整和产业转型升级面临新的机遇的同时，也受到了内外部环境因素的影响。

从内在因素层面来看，首先，传统产业的发展遇到瓶颈，具有较强的路径依赖，且电子信息化融合程度缓慢。其次，缺乏全市的产业发展规划细则，使得产业分布零散，不利于发挥产业的集聚效应。再次，传统创业普遍存在技术性人才缺乏的情况，加大了传统产业升级转型的难度。

从外在因素层面来看，一方面，在疫情影响之下，一些传统服务业和制造业特别是旅游服务、酒店餐饮、交通运输等行业受到了较大的冲击，造成了部分产业链的断裂。

另一方面，产业缺乏合理的布局，周边配套设施和公共设施服务不足，招商引资能力薄弱。例如有学者在对广州科学城进行调研发现，园区是在政府推动下，采取滚动式开发模式，通过国有土地的形式进行土地供应，土地的灵活性不足，独立发展空间受限。

又因为缺乏长远的空间规划，使得园区内部形成大量低效用地，空间供应不足，产业转型升级困难。[17]因而当产业与城市和人之间出现不相匹配时，产业升级转型的难度较大。

从人的角度出发，作为城市的主要生产要素之一，人口的集聚的特征是“产城人”融合的关键因素。从本质上来看，人口的流动与聚集是为了寻求更好的外部居住环境或个体发展机遇，在这过程中，人口的空间移动为城镇化的发展和产业的升级迭代提供了基本驱动力。 [18]

目前，我国常住人口城镇化率已达到63.89%，已有超9亿人口生活在城镇中，我国人口流动结构趋于稳定状态，城市间的流动规模高于乡村到城市的流动规模，大中城市是人口流动的主要迁移地。

推动产城人融合发展不仅要实现人口市民化，同时要增强人才的集聚程度。近年来，由于产业结构和人口结构的转变，各大城市相继推出优惠政策吸引人才，人才发展与城市和产业深度融合能够进一步提升城市吸引力，实现“引才引智”、“用人留人”。

改革开放以来，广州以“退二进三”策略进行产业的升级迭代，在此背景下，第三产业比重逐渐升高，劳动力密集型和重污染型等落后产业逐渐被淘汰，产业布局逐步趋于合理。产业的发展在一定程度上决定了人口结构及聚集路径。

根据第七次全国人口普查数据显示，目前广州市常住人口数量为1867.66万人，相较于2010年第六次全国人口普查数据增长了597.58万人，年均人口增长率为3.93%。广州对人才的需求随着城市与产业的发展不断变化。

今年，广州省人力资源和社会保障厅发布的《粤港澳大湾区(内地)急需紧缺人才目录》显示，目前粤港澳大湾区内地9市最紧缺的人才是制造业和新一代信息技术产业，其中，广州是以技术研发岗位最为紧缺。

同时，国际大环境的影响给市场的需求带来了不确定性，目前广州的国际化程度对优质人才的新引力不足。产城人融合的内涵是强调以人为本的原则，满足人的需求，从而实现城市和产业的高质量发展，因而，推动高质量人才红利释放有助于推动城市的更新以及产业的升级转型。

“产城人融合”发展的几点建议

在城市更新的过程中，要更加强调城市与人、城市与产业、产业与人之间的协同发展，做到“以城聚产、以产聚人、以人兴城、产城人融合”的发展模式。

通过分析上述广州案例，给出以下几点建议：

1、城市更新要尊重城市发展的客观规律，强调“以人为本”的原则，兼顾产业的升级转型与人口的社会效益。

2、坚持科学的发展规律，优化产业发展布局，畅通国内大循环，加强城市间协同合作。

3、实现“人的城镇化”，加快推动城乡之间的要素流通，优化产业与人口适配，实现“产城人”融合发展。

第一，城市更新要尊重城市发展的客观规律，强调“以人为本”的原则，兼顾产业的升级转型与人口的社会效益。现阶段，我国的城市更新早已不是简单的拆除重建，而是承载了城市的经济、产业、人口、文化等多层面的有机更新，在这过程中，不仅要解决城市急速膨胀所产生的一系列“城市病”，同时重塑城市空间及功能形态。

因此，首先在城市更新的过程中，要进一步完善城市的公共服务、基础设施建设，以及功能配置的均等化，从而为产业的发展和人的聚集提供空间支持。其次，建议加快推进完善城市更新制度框架，制定城市更新条例，明确公共利益导向，并加强顶层设计，结合各城市情况，完善相关体制机制。

另外，产城人的融合不仅局限于城市内部，同时要重视城市间的发展特征。今年“十四五”规划中多次强调发展城市群与大都市圈，应紧抓京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展的战略机遇，推动城市间的产业联动，增强资源配置效率，优化城市群内部的产业分工。

第二， 坚持科学的发展规律，优化产业发展布局，畅通国内大循环，加强城市间协同合作。从广州的案例中不难发现，在城市化推动产业更新迭代过程中，一些传统产业特别是劳动密集型产业发展不景气，数字化程度较低，人工成本较高。

另外，受到疫情影响，全球经济萎缩，部分产业链断裂，面临资金困境。因而在城市更新过程中，首先，要充分发挥政府的协调作用，鼓励市场化运作，创新多元化的投融资模式，策划并主导优质的产业项目，拓宽人口就业渠道。

其次，加大政府的补贴力度，强化引导与支持作用，完善产业周边配套设施，引入专业的相关产业服务机构，强化创新招商引资模式，优化人口的就业结构。

再次，进一步推动传统产业的数字化转型，打通上下游链条，依托不同城市的功能定位，加强城市间产业集群的互联共生，优化产业链条，提升全要素生产率。

第三， 实现“人的城镇化”，加快推动城乡之间的要素流通，优化产业与人口适配，实现“产城人”融合发展。人口的集聚特征直接决定了城市和产业的发展趋势，产、城、人之间存在相互依存和持续互动的关系。

实现“人的城镇化”就是在以人为本的理念下，坚持城乡融合的思想，推动产业转型发展与新型城镇化相结合。

一方面，加快推进以中小城镇为重要载体的城市更新行动，完善多元化保障机制。城市更新不仅体现在广州等现代化都市圈，同时包括以中小城镇为主的小型城市群。

新时代背景下，在大量农民市民化的过程中，要充分保障农业转移人口市民化待遇，规范征地补偿程序，优化户籍制度及居住证制度的相关配套政策，实现公共服务均等化。

另一方面，人口结构与城市和产业的发展密不可分，因此，要明确城市和产业的发展与人口之间的适配关系，依据不同的城市定位，优化人口结构，避免人才资源错配。同时，进一步完善人才培养的相关政策制度，强化城市功能配套，通过产业升级转型拓宽人口就业结构，促进高端人才聚集。

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编者按：本文转载自微信公众号：IPP评论(ID：IPP-REVIEW)，作者：李婧，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。