赵晨野：中央调剂能否均衡地区间的养老负担？

图源：摄图网

作者|赵晨野 来源|IPP评论(ID：IPP-REVIEW)

养老保险作为社会保障制度的重要组成部分，一直以来都是我国保障老年人基本生活需求的重要手段。但受统筹层次的影响，近些年来，养老保险制度在地区间的财务失衡问题越来越突出。为解决制度财务长期不可持续的问题，早在2011年，国务院在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中已经提出要实现基础养老金全国统筹。

直到2018年6月，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（以下简称《通知》），决定建立养老保险基金中央调剂制度，从而实现对地区间养老基金结余的调节和再分配，该制度自2018年7月1日起实施。

基于以上背景，我们想要知道：近些年来，城镇职工基本养老保险基金的地区差异发生了什么样的变化？现行的中央调剂制度实施效果如何？又是否存在进一步优化的空间？本文尝试对此进行分析。 

一、各省份养老保险基金变化状况

为更好地反映省份间城镇职工基本养老保险基金发展的变化和差异，本文采用2016—2020年《中国统计年鉴》的数据，借助图示法，通过观察、比较与分析，归纳出不同省份养老保险基金的变化趋势，并进一步对各省份的累计结余做图示化处理和统计分组，总结出省份间养老保险基金的差异。之所以选择2015—2019年这个时间段，主要是因为在此期间，地区差异问题因制度财务可持续性问题进一步凸显，且养老保险制度设计也出现变化，能为回答前述问题提供更好的参考。

（一）各省份养老保险基金的变化

按照近5年养老基金收支变化，可以将全国省份划分为以下四类（表1）：第一类是基金收入>支出的省份（城市），共计19个，其基金运行平稳，能够确保当期养老保险待遇支付；第二类是基金收入与支出基本持平的省份，共计5个，其基本上可以确保当期支付，但养老基金累积效应较小；第三类是基金收入<支出的省份，总计3个，其养老基金当期收支出现缺口，需要累计结余加以弥补；第四类较为特殊，是2019年首次出现基金收入<支出情况的省份，总计4个。

表1 2015—2019年养老保险基金变化趋势

再看各组内养老保险基金结余的变化及其差异。第一类省份(城市)当期结余均为盈余状态，但累计结余积累速度不同(图1)。一是以北京市为代表的增长型，其积累速度逐年加快，基金可持续性最好;二是以上海市为代表的波动型，其积累速度有快有慢，但仍可实现基金积累。

图1 第一类省份(城市)中，养老保险基金收支和结余的变化

第二类省份当期结余围绕零轴上下波动，累计结余总体呈现窄幅震荡的状态，以山东省为代表(图2)。第三类省份内当期结余均为赤字状态，但累计结余消耗速度不同(图3)。一是以辽宁为代表的下降型，此类省份缺口形成后，赤字迅速扩大，累计结余消耗速度逐年加快，基金可持续性最差;二是以黑龙江为代表的波动型，其消耗速度有快有慢，但累计结余同样面临被耗尽的可能。

图2 第二类省份中，养老保险基金收支和结余的变化

图3 第三类省份中，养老保险基金收支和结余的变化

第四类省份当期结余在2019年首次出现赤字状态，但累计结余的变化状态不同(图4)。一是以江西省为代表，其累计结余仍为增长状态，考虑是因为其基金的其他收入较高，如结余收益;二是以浙江省为代表，其累计结余从上升转为下降态势，开始消耗累计结余。

图4 第四类省份中，养老保险基金收支和结余的变化

图1—4数据来源：2016—2020年《中国统计年鉴》

（二）各省份之间养老保险基金的差异

一是累计结余在各省份之间的差距更为显著，“两极分化”的趋势逐渐固化。

随着时间的推移，当前结余情况较好的省份（城市），优势地位不断强化，如广东、北京等。但部分出现基金缺口的省份，赤字规模逐年扩大，累计结余被逐步耗尽，与领先省份的差距也越来越大，如辽宁、黑龙江等（图5）。例如，2015年累计结余排在第1位的广东为6532.8亿元，最后1位的西藏为49.7亿元，相差6483亿元。2019年排在第1位的广东为12343.6亿元，最后1位的黑龙江为-433.7亿元，相差12777.2亿元，几乎是2015年的两倍。

图5 2015—2019年各省份(城市)累计结余变化情况

二是各省所处的位置变动频繁。

通过对各省份的累计结余进行分组，可以看出，排在各组内的省份数量不仅有所波动，其位置的变动也相对较大(表2)。例如，排在第一组(累计结余在1600亿元以上)的省份(城市)数量呈现出较为明显的增长趋势，从2015年的6个增加到2019年的10个，这也进一步体现了“两极分化”的固化。并且第一组内的省份(城市)顺序上下移动频繁。浙江省在2016年从第3位降至第4位，并于2019年再次降至第5位，四川省则在2017年从第6位升至第5位，并于2019年再次升至第4位。

表2 2015—2019年各省份(城市)累计结余分组变化(按高低顺序排序)

图5、6数据来源：2016—2020年《中国统计年鉴》

二、中央调剂制度的实施效果

2018年，养老保险基金引入了中央调剂制度。到目前为止，实际执行时间为两年。鉴于养老保险基金的累计结余会随当期结余变化而积累，两者的实施效果类似。因此，本文仅以当期结余为例，探讨中央调剂制度的实施效果。本文采用2019、2020年《中国统计年鉴》以及2019、2020年中央财政预算的数据，借助柱形图，通过对比2018、2019年中央调剂制度引入前后各省份当期结余的变化情况，来说明该制度产生的影响。

从总体上看，中央调剂金起到了一定的地区间调节效果，减缓了省份之间“两极分化”的趋势。2018年，调剂前当期结余最高的广东省为2120.7亿元，最低的辽宁省为-371.1亿元，两者相差2491.8亿元，调剂后两者相差2146.9亿元，差距比调剂前缩小344.9亿元（图6）。2019年调剂前后同样将省份差距缩小869亿元（图7）。这说明中央调剂制度起到了“劫富济贫”的再分配效用，一端是作为最大贡献者的广东等地，一端是作为最大受益者的东北等省份。

具体到每个省份看，中央调剂金的实施效果仍然存在偏差。部分存在正向结余的省份，经调剂后基金结余进一步增加，而部分存在基金缺口的省份，经调剂后缺口反而进一步扩大。例如，2018年湖南和四川两地在调剂前为结余省份，且结余数量较高，调剂制度却使其变成受益省份，调剂后的基金结余更多（图6）。而2019年的山东和浙江两地在调剂前为缺口省份，调剂制度却使其变成贡献省份，特别是浙江省，在调剂后变成了当期结余缺口最大的省份（图7）。

因此，从一定程度上讲，现行的中央调剂制度起到了富裕省份补贴贫困省份的作用，但在具体省份的调剂上仍需优化。 

图6 2018年中央调剂制度对各省(城市)基金当期结余的影响

图7 2019年中央调剂制度对各省(城市)基金当期结余的影响

图6—7数据来源：2019、2020年《中国统计年鉴》;2019、2020年中央调剂基金缴拨差额情况表

三、如何进一步优化中央调剂制度?

中央调剂制度出台的目的是为了缓解省份间因养老赡养负担差异带来的基金不平衡问题。

根据《通知》规定，现行政策主要是通过各省份的参保赡养率指标，即制度内离退休人数÷参保人数，来实现省际间基金的再分配[i]。对于参保负担轻的省份来说，将成为全国调剂金的“贡献者”，如广东；参保负担重的省份则为“获益者”，如辽宁。目前，该制度实行全国“一刀切”的做法。

事实上，用参保赡养率来反映省份间的赡养负担是不够准确的，“一刀切”的做法会更进一步忽略某些省份的实际情况。不准确的原因主要是各省份实际要赡养的群体并非只有离退休人员。根据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中对养老待遇领取地的规定，各省份的赡养群体分为以下两类：一是参保地与户籍地一致，即该省份的离退休人员；二是参保地与户籍地不一致，且没有累计缴满10年省份的人员（图8）。第二类群体以流动人口为主。

图8 城镇企业职工养老待遇领取省份速查图

资料来源：《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》

因此，通过对参保赡养率的指标进行修正，各省份实际的赡养负担=（制度内离退休人员+流动群体）÷参保人数。与参保赡养率指标相比，主要区别在于多了参保地与户籍地不一致且无缴保满10年省份的流动群体。于是，各省份实际的赡养负担都比参保赡养率所反映的负担要重。

但不同地区的偏差有所不同。对于人口流入地区来说，其一般为经济发达地区，本地户籍人口选择去外地务工的比例较低，年老后受户籍制度影响需要回原户籍地领取养老金的则更少。因此，人口流入地区需要赡养的流动群体数量较少，实际赡养负担与参保赡养率之间的偏差较小。对于人口流出地区来说，其一般为经济落后地区，存在较多年轻时期外出务工的人口，该群体年老后受户籍制度限制，参保地和户籍地不一致且由于流动性较大，很少有缴保累计满10年的省份，只能回原户籍地进行养老。因此，人口流出地区需要赡养的流动群体数量较多，实际赡养负担与参保赡养率之间的偏差较大。

基于此，为进一步优化中央调剂制度，可聚焦以下两个方面：

一是继续推进非户籍人口在城市便捷落户，减少参保地与户籍地不一致情况的出现，即减少受户籍制度影响的流动群体数量。2014年，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出到2020年要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户的改革制度。现阶段该目标已顺利完成，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率均稳步提升。接下来仍需进一步深化户籍制度改革，通过人才落户、居住落户、亲属投靠落户以及赋权激励落户等途径加速转移人口的市民化。

二是适当考虑人口流动等因素，在现有调剂的基础上，向人口流出较多的省份倾斜。鉴于人口流出地区要赡养更多受户籍制度限制的流动群体，在深化户籍制度改革的同时，现行的中央调剂制度应细化调剂基金的测算办法，适当考虑人口流动等因素从而确定上解、拨付资金数额，向承担更多流动群体的地区倾斜，缩小地区差异。

注释：

[i]中国养老金精算报告2019-2050. 郑秉文.中国社会科学院世社保研究中心

编者按：本文转载自微信公众号：IPP评论(ID：IPP-REVIEW)，作者:赵晨野，华南理工大学公共政策研究院研究助理。