智库看东莞之八|1.5级土地开发为东莞赋能

本文来源微信公众号：战略星球，作者：嫒克岱

尽管深圳前海是国内第一个创造性提出“梯级土地开发模式”和贡献了1.5级园区成功开发的案例，但国内第一个从政府层面对1.5级开发予以官方发文倡导实施的城市，却是它旁边的东莞。有效开发土地使得新区能够高速建设、高效管理、顺畅运作，实际上这些优质的“样板空间”也会为所在城市赋能。

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土地开发“中间”模式出现的契机

国内对于土地开发主要分两个阶段：即一级开发和二级开发。其中，一级开发是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设;二级开发就是通过对区域内土地履行招拍挂后，进行开发建设和运营。

目前已形成一套较为完善的新增建设用地和土地一级市场调控的政策体系，但在存量用地的再开发方面尚缺乏有针对性的、有效的政策措施。尽管地方政府已比较普遍的对区域进行“一级开发+二级联动”即以“土地一级开发+基础设施建设+招商运营”的运作模式来实施片区项目，但随着中国城镇化发展逐渐进入高速增长期，传统的“一级开发”后“二级开发”的排队开发模式和“一级开发+二级联动”的开发模式的弊端开始凸显。

毕竟，土地利用不仅仅是单一的新增建设用地和土地出让，还涉及存量用地的再开发问题，存量建设用地与新增建设用地在土地的占用、开发、处置和收益等方面的问题。

尤其是固定且较长的土地用地使用年限，造成了建设用地的供需矛盾，因土地利用效率低下，使得新城或园区无法及时更新产业项目，也随之出现了产业培育"存活"困难、空鬼城等现象。

面对产业发展形势的高速变化，新城建设和园区发展中的土地供应模式也在适应性的发生改变，过往单纯依赖土地的项目招商模式已不再适用于现在的新城建设及园区发展。

眼下土地开发模式和新区建设普遍面临着转型升级，需要从以往靠土地、原材料、劳动力等要素驱动，转向注重服务、注重软环境，在科技引领下以全产业链融合驱动发展，以促进存量土地的有效合理利用。

如何在有限的建设用地资源供给局面下高效利用、集约发展用地则成了区域发展的一大难题，探索新的土地开发模式属形势所迫，并随着政府和企业的共同探索，包含“1.5级土地开发”在内的梯级土地开发模式相关概念应运而生，且符合新城开发需求。

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深圳前海创造了“梯级土地开发模式”母板

根据深圳市规划国土发展研究中心2015年发布的《珠江三角洲全域规划》研究报告显示，在城市国土开发强度上，深圳以接近50%位居四个一线城市之首，远超30%的国际警戒线。深圳作为我国的经济特区可谓是寸土寸金，土地开发强度已超过了香港。

▲ 2010年|2018年前海面貌的对比图

近些年，深圳一方面在填海造地以获取更多的建设用地，如前海就是一块18平方公里的由填海而来的土地。另一方面，也在为高效利用土地而做出了努力，2013年11月，深圳市前海管理局以都市综合体开发模式推进城区建设，借鉴美国硅谷经验，在全国率先创新性的提出“梯级土地开发模式”。该模式共分5级，其中1.5级土地开发模式因能提高土地运营效率而备受关注。

▲ 梯级土地开发分类表

前海管理局提出的梯级模式中的“1.5级开发”，目的在于“快速形成凝聚前海核心竞争力的磁性载体”，其核心要义即是地块预热，加速区域开发，建成有“特区中的特区”之称的前海深港现代服务业合作区。

自前海推出梯级土地开发模式，在无需进行土地出让的前提下，通过土地短期租赁和限期运营方式，快速建成了多个矮层建筑群。企业公馆、深港青年梦工场、港货中心、深港创新中心都是通过1.5级这一模式快速建成投入使用。

▲ 深圳前海企业公馆

前海这一片土地的开发利用也有其特殊性，根据《前海深港现代服务业合作区促进深港合作工作方案》，前海需向香港企业出让不少于三分之一的土地，已出让的土地近半面向港企，吸引了港交所、周大福、恒生、嘉里、新世界等一批港企入驻。截至目前，前海共出让土地31宗、用地面积71.94公顷、建筑面积526.96万平方米。在建项目约80个，62栋100米以上建筑已封顶。

❖ 梯级土地开发的初探索

前海自贸区在土地管理制度的改革创新方面有诸多创新之处。

首先是差别化土地供应模式，在探索土地供应新模式、土地用途管制、土地有偿使用、土地产权制度等方面有大胆突破，即为有效缓解区域内产业远期发展与近期需求问题，将区域内基础设施较完备、近期不准备出让、具有升值潜力空间的政府存量的储备土地，短期租赁给承租人进行阶段性开发，建设临时过渡性的或可移动的建筑，这充分发挥了市场在前海土地资源配置中的决定性作用。

其次是1.5级土地开发模式能加速土地预热，吸引企业的入驻，提升土地利用效率的同时，为2级开发做好充分的准备。

❖ 滩涂变宝地

从宏观上来说:前海的规划是——高站位、宽视野、大格局、国际化，代表了顶层施政意图。

前海的全称是前海深港现代服务业合作区，是用于探索人民币离岸中心和总部经济的开放型经济体制改革。通过深港合作、金融创新、投资贸易便利化、服务业开放来实现成本最小、效益最大，承载着连接港澳台和国际金融的使命。

从微观上来说：前海的规划是——在极其稀缺的土地下，探索提高单位土地面积产值的方法。

2018年，全国经济最牛的就是深圳南山区，虽已孵化后海、深圳湾、科技园等多个中心区，仅仅也只能做到27.7亿GDP/平方公里。而前海的GDP产值目标将是惊人的：15平方公里产生1500亿GDP，达到100亿/平方公里。从这个数字，就足以感受到深圳对这块土地的野心。

❖ 前海1.5级园区开发带来的效益

据前海官方的数据显示，前海固定资产投资逐年递增，从2011年的18亿元增长到2017年的385亿元，七年累计完成固定资产投资约1100亿元。

2018年上半年，前海蛇口自贸片区新增注册港资企业1836家，新增注册资本426亿元。截至2018年6月底，累计注册港企8938家，注册资本9129亿元，港企作为前海蛇口自贸片区经济支柱的作用日益显现。

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土地策略如何为东莞赋能?

东莞成为国内第一个从政府层面发布1.5级开发指引的城市并不令人意外，作为制造业重镇，东莞的产业转型升级一直面临着巨大挑战——空间资源紧缺。

面积仅为2465平方公里的东莞，土地开发强度已高达46.7%，接近深圳，并远超国际公认的30%的临界点,陷入了用地紧张的局面，过去依靠要素驱动和增量空间拉动经济发展的传统模式已难以为继。对东莞来说，空间资源告急的背后，真正的症结在于效益，东莞的土地单位产出率仅为深圳的30.2%。

自《粤港澳大湾区规划纲要》提出后，对于东莞而言，想要实现动能的转换，需要的是产业创新发展和城市形象提升的双轮驱动，而新型土地开发模式的积极探索将助力于实现“湾区都市，品质东莞”的愿景与目标。

东莞分别出台了两份政府性文件支持新的土地策略和空间战略构建。

2018年7月，东莞市城乡规划局办公室印发了《东莞市土地1.5级开发操作指引》，明确东莞市南城国际商务区、东莞市滨海湾新区、TOD 站点地区以及其他经市政府认定的区域内的政府储备用地，可适用1.5级开发。该指引一方面，意在倡导积极实施 1.5 级土地开发，另一方面，则是规范1.5级土地开发的操作，且从政府层面正是界定了国内1.5级土地开发的概念。

具体是指“为盘活政府预控的储备土地，加快战略地区的土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，待片区预热、低价提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施”。

这一定义的重要内涵就是，不改变土地的权属和性质，只是短期租赁给承租人，在时机成熟时政府收回。

另一文件是今年东莞市政府发布的2019年“一号文”(《关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》)，当中再次强调了将由市自然资源局、轨道交通局牵头，财政局、住房和城乡建设局、生态环境局、消防支付协助，“适时对符合条件的市、镇街(园区)储备土地和短期内不具备开发建设条件的TOD范围土地推广1.5级开发模式。

“拓空间”文件进一步补充了东莞1.5级土地开发模式，其内容为：“扩大使用范围和对象主体，一是将市级储备土地扩展到市、镇街(园区)两级储备土地;二是除了市属国有企业外，将大型龙头企业也纳入可运营范围，鼓励更多主体参与，结合产业转型与城市升级需求，以租赁方式进行过渡性开发利用”。

东莞“1.5级土地开发指引”和东莞“拓空间”这2项文件的出台以及一系列配套政策的推出，既是贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》的具体行动，也充分体现了市委市政府对改变土地利用效率低的局面和优化拓展城市空间品质的决心和态度。

就目前东莞已开始或准备实施1.5级土地开发模式的地块来讲，滨海湾新区是东莞首批实施“1.5级开发”的地块，新区管委会为了加快战略地区的土地预热，把土地租赁给新区控股公司，由控股公司建设非永久性建筑，进行过渡性开发利用。

▲ 东莞滨海湾新区湾区一号项目蓝图

它的发展定位是高端现代科技产业园区，谋划构建以创新为引领的产业空间体系，以海洋经济和总部经济为支撑，打造引领东莞经济发展的“产业之芯”，并承担科技创新引擎的职能，聚焦海洋生物医药、先进制造业、高端电子信息等高端制造领域，孕育高科技企业巨头，引领全市动能转换，最终成为粤港澳大湾区科技创新高地。

▲ 东莞滨海湾新区产业空间布局规划图

今年3月13日，东莞实业投资控股集团有限公司全资子公司东莞市莞城建筑工程有限公司，以底价12500万元竞拍取得鳒鱼洲约9.5万平方米地块15年租赁权。这意味着，东实集团正式取得鳒鱼洲地块1.5级综合开发权，也意味着东莞的工业遗址——鳒鱼洲的活化计划即将拉开序幕。

▲ 印象鳒鱼洲

根据规划，鳒鱼洲地块未来将力争打造成全国工业遗存改造的标杆项目、粤港澳大湾区“国际制造中心”的展示窗口、东莞历史文化保护的示范单位、东莞城市升级改造的先行标兵、东莞重要旅游集散地。

1.5级土地开发，其本质是一种基于长远和动态的发展眼光经营园区、片区和城市的理念。在中国， 目前1.5级土地开发策略已落地的项目还比较少见，但随着区域间的竞争愈演愈烈，如何抢占土地先机，获得优势，将成为政府和一级开发商关心的首要问题。而东莞，从政府层面发文推动1.5级开发，它的先行示范作用是值得学习的。

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1.5级土地开发模式的意义和影响

❖ 站稳新形象，拥有新角色

“1.5级土地开发模式越来越受到政府和一级开发商的青睐。在大片土地的开发过程中，政府可考虑尝试灵活采用1.5级开发的策略，以达到缩短项目规划时间的目的。同时，该手段亦有利于政府在土地预热阶段，本着快速产生经济效益和社会效益的目的，开展品牌及影响力活动，展现区域有别于城市其他经济板块的未来形象，即与志同道合的开发商或经营商实现提前合作，联手炒热自身及周边土地价值，也为将来的二级开发做好准备。

❖ 省时夺势，加快土地预热

“1.5级”土地开发模式，即在整个开发区的启动区域，通过租赁或短期土地使用，进行临时性建筑建设，以快速形成地块预热的一种新型开发模式。低成本，聚人气，见效快是1.5级操作方式的典型特征。这一能提高土地运营效率的1.5级开发，或将改变当下不少已经拆迁平整或未开发的地块，只能作为临时“停车场”使用的命运。

对于开发商而言，租赁土地可节约可观的土地成本，并可炒热自身及周边地价，低成本快捷性打造收益物业。对于租户、商户而言，能够以更低的开店成本和更快的投入运营，获得更优市场表现与品牌宣传效应。

❖ 吸附能量，为城市创效

就创造了1.5级土地开发母板的深圳前海自贸区和1.5级土地开发东莞模式的滨海湾新区为例来讲，这两片1.5级土地开发模式的土地，吸附了巨能。深圳前海自贸区吸引了港企投资和入驻，东莞滨海湾新区则以孕育高科技企业巨头为目标，吸引了OPPO、VIVO、华为等大佬级企业的入驻。

市场需求的不断变化导致了土地利用方式的适应性转变，因而对土地利用提出了更多要求。1.5 级土地开发政策的提出和实践，标志着我国在新城建设过程中的土地资源利用方式从过去的一锤定音过渡到土地的全生命周期利用管理。

对于那些千亿级规划或者新城开发而言，整体开发年限长、前期出形象慢、短期难以增加收益是三大痛点，而采用1.5级开发模式，能有效突破土地出让限制，并行开发：由“排队式”转化为“齿轮式”开发，将大大加速区域成熟速度。

在土地利用方案的选择上，思考土地策略如何关注城市效益?需要综合考虑本地财政、城市总体规划、区域规划、产业发展规划、企业诉求等因素，针对性的出台相关指引和意见，可对项目的实施形成有效指导，尤其是大热的“1.5级土地开发”，让那片土地最终成为城市不可或缺的“五脏六腑”之一，实现为城市赋能的终极目标。