“不设区”的东莞离“湾区都市”有多远？

本文转载自微信公众号：战略星球，作者：李嘉熙，前瞻网已获授权转载

东莞，作为粤港澳大湾区东岸的重点节点城市，是改革开放初期“广东四小虎”、也是今天的“世界制造之都”。

这些辉煌的成就，离不开撤县设市时的“直筒子”的管理模式，这种不设区级单位的行政管理模式，(今天虽有东城、南城、万江、莞城四个区，但在行政上属于街道级别，与其他镇同级)，帮助东莞用廉洁、高效的方式完成招商引资和制造业产业链搭建。

时至今日，东莞在面对国家粤港澳大湾区战略所提出的“湾区都市，品质东莞”发展定位。就要求东莞城市形象、制造业驱动模式、产城融合方式都面临着升级的必要性。

因此，我们要用发展的眼光来看待这种行政管理模式。

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东莞“直筒子”模式：

让“小政府”管理好“大社会”

“直筒子”模式是一种民间对地级市不设县级行政区，直接管辖乡级行政区的地级市的俗称。全国共有5个，分别是甘肃省嘉峪关市、广东省东莞市、广东省中山市、海南省儋州市、海南省三沙市。(资料来源：百度百科)

“三来一补”跨上改革快车

东莞“直筒子”模式要从改革开放说起。

1978年7月30日，在中国改革开放元年的一个傍晚，一位名叫张子弥的港商来到了东莞太平手袋厂，交给了厂长唐志平一个当时欧洲流行、工艺复杂的黑色女士手提包，要求第二天照样做出一个一模一样的来。

▲ 太平手袋厂当年的女包

唐志平和工友们明白这就是和港商合作的“投名状”，他们通宵达旦地制作出了样板，与港商达成了合作的协议，更开始了东莞“三来一补、两头在外”的经济发展模式。

1983年，东莞县与外商签订“三来一补”协议共2021宗，产值7.1149亿美元;新办企业1030户，共引进各种机械设备5.6万多台(套)，价值2381.9万美元，全县共收入加工费1.26亿美元。而同年，东莞县生产总值才13.03亿元。

至此，改革开放给中国人民带来前所未有的人性解放与依托香港对接世界市场的机遇在东莞汇聚。阿里巴巴的财富大门就此敞开，过去的香城、莞城不再是一个古老国度的农业县，一举变为了一只觉醒雄狮工业化和开放的利爪，划破历史的天空，向世界宣告一个新的“制造之都”即将出现。

应运而生的撤县设市

1978年东莞的生产总值仅为6.11亿元，而到了1987年这个数字则达到了39.11亿元，经济条件已经达到了当时的地级市水平。

为了把东莞建设成为对外开放的窗口，进出口的重要基地，并建设成为一个现代化中等城市，在时任惠阳地区地委副书记、东莞县委书记李近维的推动下：1985、1988年国务院分别批复广东省的函件，同意将东莞脱离惠阳地区管理，成立县级市和地级市。

▲ 李近维(1944年—2017年)男，东莞人。1984—1999年，先后任东莞(县级市)市委书记、惠阳地委副书记、东莞市委书记、市长等职务。

李近维书记在2012年回忆道，东莞之所以在当时脱离了惠阳地区后并不设县一级单位，主要考虑到：“应运市场经济和改革开放的发展需求，如何建设一个高效廉洁的政府，把臃肿的体制缩小，我们要用小政府来管大社会。”

对于东莞行政管理的组织架构，李近维书记力推减少层次，组织越扁平越好。改革开放初期，东莞乃至中国都在从农业文明向工业文明发生巨变，市场变化快速，稍有耽搁，就会失去机遇。而不设县一级单位，决策效率可以提高很多。

据李近维书记的同事们回忆，直至调离东莞，他一直牵挂的事情就是东莞能否一直保持不设县的体制。

东莞不仅在组织架构上采取了“直筒子”的模式，在优化决策权力上，也给予了镇一级单位较大的空间。1992年，东莞开始实行《东莞市关于简政放权提高办事效率的暂行规定》。从工商、消防等8个方面简政放权，强化镇级管理职能。把投资总额1000万美元和500万美元的项目立项审批权，分别下放给石龙、虎门和莞城3大镇和其他30个镇区。

这种扁平化行政管理体制的独特优势，极大地促进了生产力的解放。东莞在独创的行政架构基础上不断推进行政体制改革，大胆向各镇街简政放权，形成高效、精简的行政体制。

“直筒子”碰上“洋枪队”

在广东四小虎中，东莞以“三来一补”为吸引外资的主要手段，全球制造业向大陆转移的时机，积极融入跨国公司的供应链。东莞的经济外向依存度在九十年代一度达到了433.8%。成为了四小虎中“洋枪队”的领军。

在这支“洋枪队”建立的过程中，无论是八十年代的港商，还是九十年代的台商，在东莞投资置业的周期明显短于国内其他地区，最快仅要一周时间，因为没有区一级政府，且各镇政府有权审批落地。

1988 年8月14日，《人民日报》头版刊发中共中央办公厅调研室的调研报告《东莞十年——对我国沿海农村社会主义建设一个成功典型的考察》：来料加工装配办公室坚持一个窗口对外的原则，高效政务带来招商引资与经济腾飞的硕果，东莞首创的“一条龙”“一站式”政务模式，由此成为各地竞相借鉴的样板。

▲ 当时刊登《东莞十年》的人民日报

以镇为基本单元的区域经济模式，极大激发了镇一级政府的经济发展内生动力。

据曾在虎门公社任党委副书记兼农工商总经理的孙耀全回忆，当年的干部坐船到香港开座谈会消除港商顾虑，一旦约好了香港人过来考察，这边就跑去罗湖口岸接人，小轿车在当时还是奢侈品，干部们出动货车，自己开着摩托，也有坐公共汽车把港商请来。

▲ 70年代末东莞的摩托车流

曾经的虎门服装、厚街家具、长安五金一度成为了全国驰名的专业镇，长安虎门等经济排名靠前的镇区甚至出现了村镇级别的银行，这在全国都是罕见的。而正是这些经济强镇，几乎构成了东莞经济实力的半壁江山。

可以说，“直筒子”模式与“三来一补”模式的珠联璧合，帮助了东莞在改革开放前30年创造了GDP年均增速20%以上、城镇化水平接近90%的辉煌成绩。

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“诸侯经济”与“二元世界”

如果说东莞在改革开放的前二十甚至三十年里，经济发展更多地依靠外源型订单模式，那么在东莞经济转型升级的今天，或是未来改革开放的下半场，我们又应该如何看待这种“直筒子”的行政管理模式呢?

城市化与工业化未能同频合拍

东莞作为“世界制造之都”，拥有着强劲的制造业发展动力，2018年人均GDP突破九万元，排名全国19位，已经超过了众多省会城市。但是，去过东莞的朋友可能会有这样的感觉：“镇镇像城市、城市像村镇。”

简而言之，以东莞现在的城市风貌，不太容易让大家想到他的经济实力如此之强。

这个问题的出现，与“直筒子”行政管理模式不无关系。这种模式虽然最大程度上激发了各个镇区的经济发展潜力，但以镇为级别的区域经济发展模式，无论是在土地产权性质，区域功能部署，资源整合利用上，也潜伏着一定的问题。

镇域经济发展模式下，受农村土地集体所有制的影响，农村工业发展沿袭了农业生产的土地管理制度，属地内建设的工业厂房，在数量和规模上又不断扩大，呈现一种“村村点火，乡乡冒烟”的格局，难以实现工业的高效规模集聚，据统计，东莞的土地单位产出率仅为深圳的30.2%。

其次，镇域居住型土地以宅基地为主，建筑体量偏小、建筑布局破碎，土地利用不经济。往往建新不弃旧，使得建筑新旧混杂，缺乏规划引导，居住与工业用地混杂，居住环境恶劣，一个典型的现象就是随处可见的“握手楼。”

▲ 握手楼

另一方面，以镇为单位管理模式也会出现一些各个镇之间的衔接问题，比如东莞曾经的公交系统是以镇为单位的，有时会造成跨镇出行的不便，这是在任何一个非直筒子管理模式下的地级市都不曾存在的现象。

▲ 东莞镇内公交

另外，有时各个镇在招商过程中，为了吸引投资人，各镇独立编制规划和发展定位，为了推销自己，增强影响力，取得竞争优势，往往只考虑地方利益，反而对一个区域的发展产生了分力。

其实，从东莞市政府提出的“湾区都市，品质东莞”这八字目标中也清晰的传递出了这样一个信号：

东莞是时候要从一个各自为政的制造之都升级为一个整体宜居宜业宜游的湾区都市了。

一个东莞，两个世界

作为“制造之都”，东莞，由于其制造业对于全国劳动力强大虹吸作用，从2018年的统计数据来看，常住人口达到834万人的东莞，只有211万人拥有东莞户籍，人口构成中75%为外来务工人员。

“直筒子”模式下，东莞的行政区划是4个街道级别的行政区+28个镇。东城、南城、万江、莞城四个街道级别的区中只有约不到120万人，其余近七百万人分布在28个镇区中。

对于在28个镇区中的绝大多数外来人口而言，想让他们留在东莞市，并不是一件容易的事。选择一个城市，不仅仅是职业发展，环境、文化等软环境也至关重要，东莞各个镇区的风貌多少有一种“村镇工业园”的感觉，城市不像城市，但又不像工业园，除了务工，似乎鲜有让外人留下的核心吸引力。

从数据上来看，2010-2017年东莞7年时间入户10.3万人,随迁家属11.3万人，而隔壁的广深二市，2018年一年均有约22万人落户。

大批留不住的候鸟，和本地土生土长的莞城人，活在各自的世界里。东莞不像广州般开放自由，又尚且没有深圳“来了就是深圳人”的包容，让东莞的务工人士和本地居民活在了两个世界之中。

就像众多珠三角的城中村一样，在氛围上分为“表世界”和“里世界”：外围的总是握手楼和廉价的餐饮和消费场所，人声鼎沸，神色犬马，早起和深夜归家的行人总是形色匆匆。

而深入到城中村内部的世界，总有一片地方窗明几净，阡陌交通，挨着街道办和派出所，有一处小的绿地公园，幼儿园、小学、宗祠鳞次栉比，甚至有的地方还有村级别的资产管理公司。其中的人们也看似从容不迫，生活起来不紧不慢，便是原住民居住的场所，与隔壁的“表世界”呈现出两种完全不同的生活氛围和状态。

东莞给人总体的感觉也是有如城中村的两个世界一般，原住民们由于特殊区位的垄断经营等因素，使集体和农民的地租收入大幅度提高，而前来务工的候鸟们则是来了一批又一批……可谓是铁打的本地人，流水的打工仔。而在这一动一静中，形成了一道无形的结界，让东莞难以形成一个城市统一、独有的文化氛围。

对于一个城市而言，文化不仅仅是一个软实力的代表，更是城市的“魂”，而所谓的城市文化也不仅仅体现在“祖宗给的”这个狭义文化层面上，好比虽有人说深圳市“文化荒漠”，但深圳改革开放四十年积累下的开放和高效务实的精神，也绝对是这个城市独一无二的文化名片。

未来的东莞，需要一种有别于广深，源于改革开放，立足三来一补时期敢打敢拼以及现阶段注重创新的独有城市氛围和精神，才能真正沉淀下“世界制造之都”的城市内涵。

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片区式经济发展背后，

是城市新旧动能转换的必然规律

东莞近年来面对经济转型升级和整个城市的提质增效，东莞市政府也正在不断改善原有“直筒子”模式下的藩篱，打破原有“诸侯经济”的壁垒，在2006和2013年两次设区的尝试，以及今天六大片区的经济发展模式，都折射出一个规律：

东莞片区式经济发展的背后，是城市新旧动能转换的必然规律。

“六大目标”释放城市发展新信号

从东莞市委市政府2019年年初提出的“六大目标”来看，可以找到这座城市新旧动能转换的一些线索：

✔ 城市更有品味：生态改善、文化增强、融入粤港澳湾区优质生活圈。

✔ 产业更有竞争力：创新升级、打造为粤港澳大湾区先进制造业中心。

✔ 对外开放更有优势：形成更高质量的开放型经济体系。

✔ 体制机制更有活力：资源配置效率和政务服务效率不断提高。

✔ 基层更有战斗力：发挥各领域党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

✔ 人民群众更有获得感：为人民创造更加优质、舒适的居住环境。

从东莞市提出的六大目标来看，释放出三个清晰的信号

第一，城市品位排在首位，注重人民群众幸福感，意味着东莞的未来要从一个村村点火，户户冒烟的工业园形象转变为湾区宜居都市的决心。更说明了东莞的发展要从以往更加偏重经济建设转变为综合提升城市形象、品质的软实力。

第二，产业发展需要进一步提升竞争力，目标中指出，东莞的产业链和产业集群优势进一步巩固，先进制造业和现代服务业深度融合。表明了东莞未来产业发展将会从单纯的专业镇的模式转变为产业横向互动，纵向“接二连三”的深化发展，最终形成产业发展的创新生态。

第三，未来的东莞将要从产业、贸易上的开放逐步转变为整个在粤港澳大湾区和全球经济网络舞台上的开放城市。形成六大目标中所说的“更高质量的开放型经济体系”则需要产业硬实力和城市环境软实力的充分互动。

从以上三点来看，对于东莞而言，想要实现动能的转换，需要的是产业创新发展和城市形象提升需要双轮驱动，从而实现“湾区都市，品质东莞”的愿景与目标。

存量时代下战略增量的价值更加凸显

面对产业发展和城市形象两条提升路径，如何走好下一步也成为了值得东莞人思考的问题。就城市发展的空间而言，今天的东莞土地开发强度已高达46.7%，接近深圳，并远超国际公认的30%的临界点，可以说已经进入了土地存量发展阶段。

在这一背景下，无论是产业升级或者是城市更新都无法避开一个现实的问题：城市产业和形象的存量如何提升?因为这是一个需要较长时间进行统筹发展的过程。如果想在一定时间内看到整体的示范性或打造样板工程，就需要将目标更多地集中在城市的战略增量板块上。

在东莞市规划中，未来与城市中心在形成“大三角”格局的松山湖新区和滨海湾新区便是东莞城市的两大战略增量。

▲ 东莞城市总体规划中的大三角格局

松山湖新区在2010年成为国家级新区，位于东莞地理几何中心，规划面积约73平方公里。时至今日，已经成为了涵盖了总部经济、智能制造、商务会展、创投孵化、高校科研等不同的功能，形成了区域性的创新产业生态圈。汇聚了华为、大疆、中科云以及各大高校实验室等商业和科研机构，在2018年年产值达到了630亿元。

可以说，松山湖新区代表了未来东莞产业发展的新方向。整个“松山湖片区”统筹石龙、石排、茶山、寮步、大岭山、大朗六镇的电子、电脑元器件以及部分五金产业向新区内电子信息和机器人等产业升级发展。

松山湖对于产业发展的价值，在于用新模式打破了原有专业镇之间的藩篱，以增量带动了存量，构建了区域之间产业上下游的联动和创新生态圈，让东莞更快地融入广深港澳科创走廊布局下的湾区产业链。

正在起步中的滨海湾新区更是作为湾区东岸为数不多可以连片开发的区域，规划面积83平方公里。旨在依托统筹区内长安、虎门、沙田、厚街四镇各自不同的产业基础，依托临深的交通区位和打造一个集合总部经济、海洋经济的滨海生态宜居的智慧新城，成为东莞未来建设一带一路的文化交流客厅。

▲ 未来的滨海湾新区

与松山湖的定位不同，在滨海湾的新区规划的功能定位中，多了几个关键词：“滨海生态宜居、高品质东莞、都市、客厅”。说明了滨海湾新区除了在产业上需要承担发动机的责任外，也需要担负东莞城市形象升级增量的责任。

在东莞寸土寸金的背景下，如果滨海湾新区能以生产、生活、生意、生命“四生有幸”的高标准开发，在成为东莞产业“发动机”的同时成为城市形象的“新标杆”，将对东莞“湾区都市”形象的模板打造至关重要。

“直筒子”这种全国少见的行政管理模式，见证了改革开放初期三来一补下“东莞模式”的辉煌。但对于任何事物而言，都要抱着发展的眼光去看待。

在美好生活新时代下，随着人民对美好生活的追求成为新矛盾，产业绿色、高效、创新发展成为主旋律。东莞这座城市产业的发展和城市化的方式都在发生着深刻的改变，这也意味着东莞的行政管理模式存在着优化的可能性。

如果东莞可以把握时代发展脉络，因时而变，创新行政管理的战略架构，那么“湾区都市，品质东莞”的未来一定可期。