中国到底需要怎样的“城镇化”

【导语：长达31万字的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》终于出炉了，意味着李克强总理力推的新型城镇化建设，将由构想变为实质性行动。然而，中国到底需要怎样的城镇化？数以十万亿元计的投资一旦砸进未来的“新型城镇化建设”，将对中国经济社会发展产生怎样的影响？在此，摘要选摘哈佛大学肯尼迪政府学院“全球化背景下中国治理”课题组的专题报告，对中国的城镇化建设，换个角度进行解读和思考。】

城市化及城镇化建设与管理的核心目的是：营造一个良好的市商及生活环境，让民众更好地安居乐业，自由而幸福地生活。若偏离这个目标的行为都会造成本末倒置的不良后果。尽管中国的此前的城市化及城镇化建设与管理已经明显偏离经济发展及人民的诉求，需要完善功能并有效推进，但若策略不当，则会老命伤财，是对国家、人民及子孙后代的不负责任。自中央做出加快新型城镇化建设的决策后，引发了社会各阶层人士强烈争议，至今仍然分歧很大。到底如何策略而有效地破解“新型城镇化建设”这道难题呢？

务必要明确城镇化的受益主体

从李克强总理的诸多言论和他所做的“两会”报告来看你，大力推动新型城镇化建设之举势在必行，城镇化所释放的巨大潜能不可估量。但是，到底采取什么样的策略、推动怎样的城镇化建设、新型城镇化与传统意义的城镇化到底有何不同，这些都不是最重要的，最重要的问题是：未来新型城镇化的受益主体是谁？所谓的“人的城镇化”的核心内涵体现在哪里？

推动新型城镇化建设的目的决定谁是受益主体。如果主要目的是为了通过投入拉动内需，破解经济困局并推动国民经济持续增长，那么这样的城镇化注定使要错位并跑偏的。众所周知，改革开放以来，牵动国经济发展持续快速发展的主要动力一直是投资与出口，现阶段经济乏力，而且很多问题和矛盾都与低迷的经济形势纠结在一起，所以，通过推动城镇化以激发新的投资动能，似乎成为不少党政要员的主要目的。甚至有机构研究提出，中国经济未来通过推动城镇化发展作为引擎拉动，将实现新增消费9000亿，实现新增投资64890亿，实现GDP增加值为2.6个百分点，约占GDP增长值的 37.15%。由此证明，城镇化必将成为推动中国经济发展的主要动力。如果按照这样的思路推动新型城镇化，就不是人的城镇化，而是“官”的城镇化。当然，如果着眼于缩小城乡民众生活及发展差距，旨在改善全社会城乡基层民众的生存条件及生活品质，以次为出发点的新型城镇化，才是人民所需要的。因此，只有首先明确了新型城镇化建设的受益主体，才会有合理的建设定位和行为的出发点。

据中国现实国情及生产力水平状况而言，未来新型城镇化建设的受益主体主要是3类群体：一是农村生活居住的农民，他们主要以农业生产及小加工业为主，针对他们的城镇化的主要形态是“村镇化”和“乡镇化”，就地实现人口聚集和生活品质的改善；二是县镇居民，他们主要来自县域范围内的富裕农民，为了改善生活品质及孩子上学，在县城购买商品房，针对他们的“新型城镇化”形态主要是完善县城重心镇的建设，并着眼于未来可能的城市化，做好中长期规划；三是中小城市普通市民，他们主要是地方三线城市及县级市的普通市民，他们主要生活居住在棚户区或城中村，亟待改善生活品质，针对他们的“新型城镇化”的主要形态是“完善城市基本功能，提高现有城市承载能力，或者建设城市周边新型村镇”。既然他们是城镇化的受益主体，他们的真实而合理的诉求，才是政府作为的目标。从这个意义上讲，单纯的盖楼房、修马路不是城镇化，农民拆掉旧房住进楼房不是城镇化、善待农民工进城务工也不是城镇化，只有让农民安居乐业才是城镇化。

客观认知推动城镇化建设面临的主要困难

无论中央政府还是地方政府，在目前经济社会环境下，若要推进“新型城镇化建设”，既面临认识上的严重分歧，也存在现实条件的严重不足，由此很容易导致定位跑偏、规划难做、资金不足、措施乏力的情况。综合来看，现阶段推动新型城镇化建设，主要面临五大的困难：

一是现有生产力水平难以支撑新型城镇化建设的美好构想。中国人口众多、地域广阔，自然地理环境和资源结构千差万别，而改革开放35年来，虽然经济面貌明显改善，但总的生产力水平还相当低，特别是劳动力的软实力非常薄弱，而且各地生产力发展水平差异很大。而城市及城镇建设与管理，不是拼规划、拼投资、拼魄力，而是拼知识结构、拼管理运营。生产力水平决定城市及城镇的经济循环水平，进而决定城镇居民的消费能力。现阶段中国多数地区乡镇区域内居民的经济收入，主要受益于本地农民的进城务工，并因此而拉动地方消费；如果未来新型城镇化的居民收入及消费，仍然在很大程度上依赖于居民外出务工，那么这样的城镇化建设又有什么意义呢？

二是现有土地政策、农业政策难以支撑未来农村产业发展格局和保障城镇居民就业。有了构想和规划且筹措到资金，然后建造一个理想化的城镇，是一件相对简单的事情，但如何遵循社会发展演进的规律、如何遵循市场经济规律，并维持和保障城镇的良性运转，则需要建立在良好的产业布局及产业政策基础上。现阶段影响并妨碍城镇化建设有两个关键性的政策障碍：现有的农村土地政策和农业产业政策，前者的最大弊端是阻碍了城市产业力量及产业资本流入农村、阻碍了农民的土地资产性收益；后者妨碍了农业产业化升级，妨碍了科技力量对农村经济的推动。这两方面的政策缺陷，是导致农产品价格与成本倒挂、城乡二元结构的两个核心原因。而更重要的问题则在于，这两个问题若得不到根本性解决，城镇居民就业就没有保障，城镇有效劳动力必然外流。因此，只有良好的城镇经济结构及就业结构，才能从根本上支撑健康的城镇化运营。

三是亟待明确新型城镇化的确切内涵。纵览数百年来全球城市化及城镇化发展规律，有两大重要因素起决定性作用：一个因素是：工业化进程决定并推动了城市建设的步伐；另一个因素则是：城市文明的进步推动了人性化的城市及城镇管理水平的提升。正是在这两方面因素驱使下，欧美发达国家的城市及城镇建设与管理运营，才发展到今天这种良好的文明状态。但是，如今已经进入后工业文明时代，欧美发达国家城市建设及管理运行，已经出现越来越多的城市病。而中国此前并未经历过完整的工业化历程和完整的现代城市文明洗礼，而且，中国所谓的新型城市及城镇化建设及发展，是在人类进入后工业文明时期的全球化大背景下，实施的一项前无样板、后有观照的历史性难题，有必要首先合理确定“新型城镇化建设”的内涵及核心要素到底是什么。中共十八届三中全会提出：要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”这些提法具体体现在哪些方面，需要完善哪些实施条件，尚需做深入透彻的科学的综合性研究，如果仍然停留在响亮的口号而无令人信服的内容，此项工作恐怕会跑偏，并酿成千古遗憾。

四是现有资源条件及财力状况，恐难支撑新型城镇化运营。如果说建设一个5万人口规模的城镇需要历经5-7年，累计投入300亿元，那么每年维持这个城镇运营所需要的公共服务费用（包括公务员薪资），至少需要12亿元，而要保障这12亿元的税收，则需要约80-100亿元GDP做保障。以目前中国各地的经济资源状况、生产力水平及财政状况而言，有条件实施新型城镇化的地域到底有多少呢？现在全国很多县域经济发展及财政状况，主要靠恶性负债经营，这在一定程度上，实际上是在透支金融资本。

五是现行城市建设与管理体制存在严重缺陷。过去二十多年大规模城市化建设跑偏的一个重要原因在于：基于中央集权体制条件下的行政体制，导致城市建设与发展事实上严重失控，任由地方政府自由发挥。这种体制在城市建设中有三个严重缺乏：缺乏科学决策机制、缺乏法律约束机制、缺乏公共监督机制，由此导致地方城市建设不仅严重脱离了城市生产力水平，而且造就并保护了一大批体制内外的既得利益群体。比如：为了保护体制内规划、设计机构及国有建筑企业的利益，导致从规划、设计、预算到施工、装饰等各个环节，受到现有政策的保护和权势集团的把控，大大排斥了市场化的竞争因素，导致规划、设计、艺术、产业、环保、公共服务等各方面的人才得不到有机组合，而且巨大的代价换来的是粗制滥造、功能不全的城市。

综上所述，只有通过深入研究、审慎运筹，针对上述问题有良好的破解之策，才能定调推进新型城镇化建设的目标、方向及策略，完善城市化及城镇化发展的必要条件，否则只能是纸上谈兵。

应当汲取过去36年城镇化的四点教训

自上世纪九十年代中期以来，粗放而又超高速的经济发展，大大推动了由沿海到内地、由东向西的千篇一律的造城运动，各种各样的城市病已经严重束缚了现代城市文明的发展进步。当然，造城运动也给GDP增长和充实各级财政做出了极大的贡献。如果回收展望并冷静地反思后不难发现，中国的城市化及城镇化建设已经呈现出扭曲格局：一方面，发达地区的城市化及城镇化建设，面临的主要问题不是增量建设而是存量优化，即如何完善严重缺失的城市功能和修复城市缺陷；另一方面，欠发达地区的主要问题则是如何做好规划运筹和避免蹈覆辙、走弯路，特别是中小城镇的建设，更要理性面对、精心运筹、策略推进。

客观而言，中国的城市化及城镇化进程，不是太慢而是太快了，快到健康的城市化及城镇化要素尚未完善，一座座新城镇平地而起。“1949年我国共有132个城市，城镇化水平为10.6%。1978年，城市发展为193个，城镇化水平为17.9%。2008年，我国城市总数增加到655个，城镇人口达到6.07亿，城镇化水平提高到45.68%。目前，我国大中城市和小城镇协调发展的城镇体系初步形成。现已形成长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集地区，以及辽中南、中原、武汉、长株潭、成渝、闽东南、山东半岛、北部湾等城市群，对区域发展发挥了重要的辐射带动作用。小城镇得到前所未有的发展，数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个。”（--摘自11年03月02日《中国建设报》）单从数量来看，中国城市化及城镇化发展速度的确不低，但要害问题是，到目前为止的大规模造城运动，呈现出高速度低品质的特征，甚至很多地方的城市及

城镇建设“粗制滥造”，为未来中国整个城市化进程预埋下极大隐患。

综合审视、思考，有以下四方面的教训需要严肃正视，以避免重蹈覆辙：

一是摊饼式的盲目造成运动，大大透支了土地资源，浪费了城市发展的空间环境。而其背后的“黑手”则是过渡的房地产开发及既得利益集团的生成和坐大。

二是受政绩观念及权钱交易驱使而违背自然规律，在城市建设过程中做了大量“夹生饭”。比如，各种半拉子工程、各种盲目的土地圈占，等等。

三是忽视市场经济规律，脱离生产力水平和资源条件约束。由此导致地方政府通过过度举债做大城市及城镇建设的盘子，超越了经济发展承载能力；

四是缺乏科学理念，权力主导的盲目决策，造成城市及城镇功能缺失。特别是基础设施配套缺失、公共服务机能偏弱、城市环境治理机能不足、功能区划布局错位等方面，已经存在严重的“先天性不足”。

可以预见，如果不通过深化改革消除导致上述弊端产生和存在的诸多因素，未来的城市化及城镇化建设，还会跑偏并造成更大的灾难。

西方发达国家的经验基本不可取

中国未来新型城镇化建设，要深刻把握具体国情、区情，不可盲目学习发达国家城市化及城镇化的经验，这是因为发达国家的城镇化是伴随其工业化、城市化发展的一个十分缓慢的过程，其特殊的有形及无形的内涵，对中国而言基本不可取，只能在城市功能及基础设施建设方面，可以有限度地参考并创新，过去一年多时间里，中国社会各阶层对中央决意推进新型城镇化建设的决断，产生强烈的争议且分歧极大，导致这一决策事实上处于纸上谈兵的状态。致使中央决策层在具体规划和政策设计等问题上心里没底、举棋不定，而地方政府各怀心思、无所适从。对于这个问题，课题组先后到日本、韩国、德国、香港、美国的十多个地区进行实地调研后发现：中国现阶段城市化及城镇化建设发展面临的最大困惑和障碍在于，海外发达国家及地区的很多经验并不适应中国去效仿，而中国自身又缺乏十分成熟的经验。这是因为：   

第一、中国城市化及城镇化建设发展所处的国际国内环境、经济结构及产业形态、生产力水平及制度环境、国民生存及发展诉求等各种主客观因素，都极具所谓的“中国特色”，因而无论传统工业革命背景下的欧美城市化、城镇化经验及其城市文明，还是战后现代工业革命及技术革命背景下的日本、韩国、新加坡、台湾、香港等国家及地区的城市化经验及城市文明，在很大程度上都不适宜中国。而中国当下所处的环境特征是：全球社会已经进入后工业文明时期，全球化背景下的国际分工又让中国扮演者一个低端工业化国家与传统农业相交融的角色；如此的环境和角色，将如何推进怎样的城市化及城镇化，的确是一大难题。

第二、中国正处于经济快速发展、社会快速进步、国民思想加速开放的特殊的历史转折期，与此同时，城市化及城镇化发展速度也必然会快速推进。但是，如果像以前那样，放任地方政府的主观臆断、肆意妄为地搞人造城市运动，必然会制造出许多病态的城市和城镇；如果从中央到地方，按照中央的统一部署推进新型城镇化建设，又容易犯教条主义、脱离地方客观现实的错误。总体而言，与其放纵地方政府随心所欲的推动城镇化发展，不如按照中央确定的统一规则及章法，明确地方政府的职责及权力界限，审慎而行。

新型城镇化建设“顺势而为”的几个原则

面向未来的新型城镇化建设，即便有再好的想法和冲动，也要“顺势而为”，这个“势”就是社会发展进步和市场化的内在规律，具体体现在具有自由发达的市场经济环境、自由流动的人口（及劳动力）、民主公平的社会治理机制、最基本的生产力水平。在此前提下，应当遵循以下若干原则：

一是尊重民意、公平透明、民主治理

无论是拟建新城镇，还是改造完善老城镇，所在地域的民众，是城镇化建设的“主人”，政府即使有良好的意愿和想法，也不能把自己的意志强加给民众。因此，在推动新型城镇建设问题上，要首先倡导民主，尊重民意，并形成能够充分代表绝大多数民众利益的、透明可操作的民主决策及民主治理机制。政府的角色只是建议者、组织者和服务者。否则，新型城镇化建设很容易被扭曲，并引发很多利益冲突和社会矛盾。

二是凝聚共识、建制立规、完善条件

社会各界人士之所以对新型城镇化建设，争议和分歧很大，说明这个问题本身很重要、很复杂，面临的困难也很艰巨，未来的结果很难预料。历史上还没有通过政府的力量强势推行城镇化建设的先例。因此，中央必须深入研究、凝聚共识、审慎决策。应当在明确方向、目标和原则的前提下，制定一个充分遵循客观规律、具有可实施条件的纲领性发展规划（草案），公布于众并以合理的方式，深入以征询社会各阶层的意见，然后提交全国人大组成临时议事机构，组织辩论和实施票决。无论是否通过，都要加紧完善未来城市化及城镇化建设必须的、制度及体制层面的实施条件，比如户籍制度、土地政策、产业规范、公共服务、综合管理机制等方面的改革创新，应作为必要条件，优先完善。

三是优化存量、创新增量、各有侧重

过去三十多年的城市化、城镇化，明显的特征是粗制滥造、千篇一律、缺乏科学规划、产业盲目混乱、城镇化率虚高，2亿多农民工以“既非市民又非农民”的心态在城乡之间“求生存求发展”。现在需要深刻认识到，已经“自然无序”形成的约数百个地级市、县级市和数千个乡（村）镇，绝大多数都是功能残缺、布局混乱、运行不畅的病态市镇，推动新型城镇化，首先面临的是如何消化诸多夹生饭。因此，针对不同省市、不同地域，以优化存量为主还是创新增量为主，应因地制宜各有侧重。

四是完善要素、创新模式、优化机制

一个国家的发展进步，若要步入伟大的崛起时代，有三个重要特征：科技创新、工业化水准和城市文明程度，而不是GDP总量和军事实力。伟大的罗马帝国的坍塌、强盛的大英帝国的衰落、不可一世的前苏联的崩溃，以及战后德国的持续强盛、日本的迅速坐大和美国的全球主导地位，从正反两方面证明了科技创新、工业化水平和城市文明进程，对一个国家及民族的重要性。然而，支撑这三方面发展进步的核心要素是国家制度及文化的复兴、人类文明成果的吸收和人性的回归及思想的解放。就目前中国的现实情况而言，尚没有找到在人类历史长河中的确切位置，因此，若要加速推进城市化及城镇化建设，首先要补习功课，即要完善城市化及城镇化建设发展的软要素和应要素。所谓软要素，就是要在城市及城镇建设及管理的制度、人才、模式、功能及机制等方面，有最起码的准备；所谓硬要素则是在财力、资源配置、基础建设、公共服务能力等方面，达到最基本的运行条件，不会存在功能缺失、运转不灵等硬伤。

总之，今后中国城市化及城镇化发展的核心原则是：探求一条既符合全球化趋势下后工业化时期的必然规律、又符合中国生产力水平及民众长远诉求的的城市化道路，使大中城市的建设发展与中小城镇的建设，相互协调、相得益彰，不再走弯路。

新型城镇化建设的实施策略及流程

现阶段推动新型城镇化建设，所处的经济环境是，扭曲的经济形态、失衡的经济结构和脆弱的市场化要素；所处的自然环境是资源开采及配置的粗放、生态环境恶化；所处的社会环境是贫富差距及生产力水平的严重分化。在这样的背景下，推动城镇化发展进程，务必策略得当、审慎而为。对此，应当采取的策略：

第一、在推动新型城镇化建设问题上，合理划分政府与市场，以及中央政府与地方政府的事权、责任约束之界限，避免发生中央政府一竿子插到底管得太死、且责任不清的情况。中央政府的核心职责应当体现在规划指导、规制约束、策略引导和违约处置等方面；地方政府的主要职责是在中央设定的“限制性区间”因地制宜地做出具体规划设计、民主决策及有效实施。当下中央政府应尽快发布“新型城镇化建设总体规划及实施指导意见”，设定红线、明确戒律、设定规范，以防止地方盲动、妄为和蛮干。

第二、中央这政府有关职能部门，应在颁布的规划范围内，统筹组织多领域专家，针对全国不同地域、不同经济基础、不同条件和不同生产力水平，研究制定不同类型城镇化的建设模式，供各地参照执行。并在此基础上组成若干专业服务小组，针各地城镇化建设实施分类指导。 

第三、、调动和发挥地方民众的积极性，倡导民主精神和有效的民主机制，让属地居民以恰当的方式参与和监督城镇化的建设。比如设立由政府部门、专家、居民代表或者其委托人、律师等相关人员组成的“城市（城镇）建设与管理议事委员会”，定期对相关重大事项进行商议和民主表决。

第四、鼓励并支持民进机构，成立由多学科专业人士组成的研究团队，对城市化及城镇化的建设与管理，实施科学务实的研究，并为各地政府提供“加强城市化及城镇化建设与管理培训”及公共服务，以此逐步强化软实力。此项研究要设立若干专题，针对现实问题，做触及筋骨的对策研究，比如，城市及城镇建筑要注重功能性、实用性及符合地方人文特征，避免片面追求形象和地标；再比如，产业结构及产业聚集，要重视区域资源要素、产业基础、营商环境、交易成本、物流渠道、商事公共服务、生态环境等方面的综合研究，而不是盲目圈地上项目；再比如，人口管理要避免传统的公安机关的管控思维，而要注重社会化的动态人口及劳动管理与服务的机制建设，特别要注重凝聚和“善待”一批居留本地的优秀人才，使之成为发酵并扩散城市文明的重要因子。

第五、严肃制定不同形式和风格的城镇化建设，所必须坚持的原则和必须遵循的工作流程。比如，县域中心城的“城镇化建设”，可以采取这样的流程：区域资源要素分析---区域环境保护及生态建设规划---区域产业定位及产业发展规划---区域城镇建设规划---区域城镇建设设计及实施---区域城镇管理运行机制。”

合理分类和设定不同形态城镇化建设的条件

针对960万平方公里的56个民族13亿多的人口的城镇化建设，是一项古今中外绝无仅有的、难以想象的巨大工程，这行工程的实施，最终的结果要么是人类历史上的奇迹，要么是一场需要巨大的灾难。为了不使其演变成为需要数代人吞咽的苦果，中央政府在制定规划和研究出台相关政策时，应当充分考量全国各地地理位置、资源条件、生产力水平、经济基础等方面的差异性，并参照中外城市化金城镇中的经验教训，确定出不同规模、不同形态的新型城镇化建设的类别、模式、等级、风格等方面的约束条件，供各地参照。总体来看有以下一种情况，需要据此思路分门别类、区别对待。

一是针对人口在百万以上的“区域重心城市”，如何定位并完善城市功能、如何改造城棚户区或城中村、如何定位并强化城市基础、如何实施城市管理，等等。这类情况需要分几个等级的标准及约束，需要出台怎样的实施意见。

二是人口在50-100万左右的区域中心城市，比如地级市，如何确定并控制城市规模加发展形态、定位城市的区域角色及核心功能、如何完善城市基础设施建设、如何确定城市公共服务功能及建设水准、如何定位并实施城市管理水准，等等。这类城市现在最大的问题是盲目摊饼圈地和粗放建设，而城市基础建设脆弱，功能缺失严重。这类城市的在新型城镇化建设进程中，面临的麻烦和困难最多。

三是人口在20-30万左右县级市或县域中心城镇，这类城市或城镇几乎都是毫无章法的野蛮生长出来的，改革开放以来形成的这类市镇，几乎是粗制滥造的，其从外表到内部，问题复杂、“夹生饭”最多，对资金的需求几乎是“无底洞”。到底如何破解，需要花费大气力研究。

四是人口在大于有3-5左右的县域范围内的乡镇，有数万个，这些小城镇或者说村镇，直接为农村数亿人口，提供这最基本的生产和生活服务，而这类城镇的几乎浸泡在恶劣的生态环境和假冒伪劣的商品环境中，新型城镇化建设如何破解这类难题，是既是重点，也是难点，更是挑战。

总之，上述几类情况，孰重孰轻、谁先谁后，需要在规划及政策层面，研究出台科学合理的、具体明确的、可操作性强的意见和规制。特别要注重以下六个基本要素：人口规模、基础设施水准（水、电、暖、路等）、公共服务、产业定位及基础、城镇建筑及文化、管理运行机制（人、财、物等）。

总之，如果没有合理的产业结构及就业机会、没有良好的公共服务机制、没有城市文明的人文元素、没有公平的营商环境，没有安全和谐的社会环境，而只有外表虚华绿化、“电路板”式的建筑群、空旷的广场及宽阔的马路、缺乏灵魂的物理外表，就这不叫新型城镇化，而是透支子孙后代资源并为子孙后代堆放起来的“垃圾废墟”。