国土空间规划背景下的产业园区发展

一、社会背景

改革开放以来，我国结合区域发展需求形成了“总体规划—详细规划”两级国土空间规划编制和管理体系，在一定程度上提升了国土资源利用效益。我国产业发展非常迅速，传统规划模式已无法满足城市日益增长的发展需求，以往的各类空间规划存在编制基础缺乏协调，用地分类标准、规划基期、规划期不同，衔接难度大的问题，尤其是城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有空间规划性质，总体上却还没有完全脱离行政部门分割、指标管理的特征，各类规划之间交叉重叠，无法真正落地。因此，正如十三届全国政协常委、政协经济委员会副主任杨伟民所说，要改革规划体制，形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。

二、规划要点

现在我们所熟知的城乡规划是学科和实践领域的统称，指一定时期内城乡经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，具有公共政策属性。

而国土空间规划更像是国家空间发展的指南，可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排。 

我国国土空间规划以“五级三类”为主，即按照国家、省、市、县、乡五个行政等级编制，借助详细规划和专项规划来细化和落实总体规划，以完成区域空间资源的规划和利用。这种规划体系在当前开发区建设中非常普遍，如表1所示。

国土空间规划体现国家意志和约束性，更加体现规划严肃性和权威性，国土空间规划一经批准，任何单位和个人不得随意修改和违规变更，同时国土空间规划强调了先进技术的支撑，利用先进的信息化手段来构建全国统一的空间基础信息平台，并形成全国国土规划的“一张图”；同时国土空间规划体现了“放管服”改革的要求，例如减少了报国务院审查总体规划的城市数量，减少了过去审查内容承载过多的问题，同时把县以下的规划审批权力交给省级政府，提高了行政审批效率。

三、对产业园区发展的影响

产业园区作为一种特殊管理单元，是两大新发展中的重要产物，将科技、服务、产业融合在一起，形成了新型竞争性园区。这种园区规划时需从产业、生态、城市功能等方面出发，做好产业园区和国土规划的整体融合，充分尊重产、城发展，协调资源架构，打造符合城市建设和产业发展的优质空间。

至2019 年，我国产城分离矛盾加剧，各地区均存在产业园区和城市发展不同步现象，导致产业园区规划编制效果大打折扣，其具体体现在以下几个方面：（1）产业园区“畸变”规划，发展初衷和建设模式不协调；（2）缺乏产城同步，用地粗放，生态资源浪费严重；（3）产业园区功能单一，生活服务设施欠缺，“退二进三”问题严重等。为此，在产业园区国土空间规划中需从空间规划原则出发，形成与产业园区特色、城乡建设协调的规划体系，以保证规划编制能够科学、高效地实施。

目前在用地分类方面，规划类型较多，不同规划对于同一区域的土地分类缺乏衔接；其次，我国目前各地的土地分类标准有所不同，各个标准自成体系，这就导致同一地块被定义成不完全一致的土地用途，给后续的管理带来障碍。但随着2020年自然资源部办公厅印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号），这标志着未来的产业园区规划在用地分类方面将更加统一，在国土空间规划体系的不断完善下，必然对产业园区的规划编制、土地利用、行政审批、监督等方面产生积极影响。

四、结语

编制产业园区规划时，要在发展基础上配置服务设施、商业设施、文化设施，实现了产城建设中的文化融合和特色塑造。这样规划不仅推动了产业园区与城市发展的整合，还在区域环境资源承载力基础上赋予了其更多的产业价值，增强空间的适宜性、有效性、综合性，使产业园区发展更加均衡，满足我国产业园区国土空间规划需求。

国土空间资源规划工作开展的过程中需全面重视产业发展、区域发展，将两者协调统一，在“五级三类”规划方针基础上优化功能区建设、附加服务价值。同时，还需要注重生态建设，在空间规划适宜性基础上增添人文韵味，以促进产业园区规划的生态价值、人文价值，实现均衡化规划，全面化发展。