低空开放有待时日 通用航空发展“心有余力不足”

 在2014年3月举行的全国两会上，多位航空界代表、委员认为，由于我国低空空域开放速度较慢，通用航空行业的发展受到很大影响。对通用航空行业而言，低空领域范围的大小对行业有着决定性的影响。前瞻产业研究院发布的《2014-2018年中国通用航空业市场前瞻与投资战略规划分析报告》显示：2010-2013年，我国通用航空作业时间复合增长率约为15.34%。除了2011年增长速度较超过25%外，2012、2013年的同比增速均低于10%。虽然最近几年，关于低空空域开放的消息时有传出，但是最终只是希望越大失望越大。

低空空域范围

低空空域是指真高1000米（含）以下的空间范围。低空空域分为管制空域、监视空域和报告空域。

管制空域通常划设在飞行比较繁忙的地区，如机场起降地带、空中禁区、空中危险区、空中限制区、地面重要目标、国（边）境地带等区域的上空。在这个空域内的一切空域使用活动，必须经过飞行管制部门批准并接受飞行管制。

监视空域通常划设在管制空域周围。在这个空域内，空域用户需要向管制部门报备飞行计划，然后自行组织飞行任务并对飞行安全负责，管制部门负责监控。

报告空域通常划设在远离空中禁区、空中危险区、空中限制区、国（边）境地带、地面重要目标等区域的上空。在这个空域内，空域用户需要向管制部门报备飞行计划，自行组织实施并对飞行安全负责，管制部门根据用户需要提供航行情报服务。

低空空域开放与低空空域改革

2011年，军委空军司令部航空管制部部长蔡军在接受记者采访时，对低空开放与低空改革之间的区别进行了解释。认为不能简单的把“低空空域管理改革”解释为“低空空域放开”。

低空空域开放是指解除部分航空器在某些低空空域活动的封锁、禁令、限制等。而根据《中华人民共和国飞行基本规则》，国家从来就没有关闭过1000米以下的低空空域，所以谈不上开放的事情。

业界所关注的“低空空域开放”是指国家“低空空域管理改革”，是为满足低空飞行需要，国家在低空空域管理方面进一步采取的完善相关管理法规、加强监控手段和评估监督体系建设等一系列措施。

低空飞行法律环境有待完善

目前，我国民航空局管制低空飞行主要依据《中华人民共和国飞行基本规则》和《通用航空飞行管制条例》，但都没有对低空空域管理使用和低空飞行活动的具体规范和实施细则。

2013年11月，总参谋部和民航局发布《通用航空飞行任务审批与管理规定》，并已于12月1日正式实施。但此规定只是对通航飞行审批权的简化，并没有放开低空空域，二者有着明确的区别。

另外，广受关注的《低空空域管理使用规定》在2013年已经成稿，但一直没有出台。在2014年3月初举行的中国国际通用航空大会上，主办方透漏《低空空域管理使用规定》正在征求意见，有望在上半年出台。同时与此相关的通用航空细则、规范也将会在年内出台。

其实，同样的表述在2013年也出现过，但一直没有兑现。《低空空域管理使用规定》及相关的细则、标准能否在2014年准时出台也将是个未知数。

政策支持力度小，试点改革速度慢

我国对通用航空行业的发展步调是：试点、推广、深化三步走战略。前瞻通用航空业报告研究显示，从2008-2013年，我国对低空空域管理进行了多次试点改革，并制定了相关的发展政策。

2008年，国家空管委在长春、广州和海口飞行管制分区开展改革试点；2010年，在《关于深化我国低空空域管理改革的意见》提出，通过试点、推广、深化三步骤战略；2011年，《中国民用航空发展第十二个五年规划》提出了通用航空发展的目标和发展任务，但目标和任务相对比较笼统，还处于改革试点阶段；2012年，低空空域改革试点扩大至整个东北地区、中南地区，以及唐山、西安、青岛、杭州、宁波和昆明等地。目前，改革试点已经扩大至“两大区、七小区”。

但从我国发布的通用航空业政策、规划来看，只是从宏观的角度进行规定，缺少具体的实施方案。在试点方面，到2015年年底前形成低空空域运行管理和服务保障体系；2020年底前，实现低空空域资源充分开发和有效利用。