四大问题成为制约我国通用航空业的“阿克琉斯之踵”

1、通用航空所需资源严重紧缺

前瞻产业研究院发布的《2014-2018年中国通用航空业市场前瞻与投资战略规划分析报告》认为，通用航空发展离不开空域、人才等要素资源作为保障，但是这恰恰是中国通用航空的最为短缺的要素。

（1）低空域开放程度和相应的配套设施严重制约了通用航空的发展

由于考虑到飞行安全及国家安全，超过80%的空域由中央军事委员会牢牢控制。根据CCAR-71，在中国的空域被划分为四个类别（A、B、C和D）。空域的技术要求与ICAO标准一致。然而，这些空域并没有进一步划分为E、F或G类，而这些类别的空域受控制较少且对于支持通用航空活动至关重要（在通用航空比较发达的国家，绝大多数通用航空行为都会在E类空域进行）。

同时，通用航空飞行受国家政治活动影响较多，低空禁飞问题对通用航空企业的活动带来极大的经济损失。以华北地区为例，由于所在区域的特殊性，政治活动限制企业飞行的影响更加明显。通用航空单位存在不能执行已签订作业合同的赔偿问题，在市场经济下，企业运营过程中签订的飞行作业合同，如因通用航空单位自身原因不能飞行肯定是违约的，需支付赔偿金的。但由于政府部门的行政命令如奥运会或其他政治活动为了安保限制飞行等情况，造成的通用航空单位违约支付赔偿金的，相关职能部门不能够给通用航空单位出具证明，说明情况，使企业因不能履约而支付违约金，无形中加重了企业负担。

（2）飞行员、维修人员等人力资源短缺致使通用航空发展缓慢

通用航空人才培养渠道不畅，市场化人才培养的良性机制没有形成。现有的通用航空的飞行员来源主要以军队转业、航空体育运动学校及航空俱乐部以及通用航空企业自身培养等渠道为主。在上述渠道中，自2005年民航总局与空军明确要求飞行员军转民需提交推荐函以来，通用航空引进空军转业人员的成本大为提高；民航飞行院校及培训机构培养均以航空运输为主，通用航空来源有限，且成本过高，专业人员培训费用昂贵，导致企业支付困难，以东方通航为例，一年的培训费用就有500多万。有些企业为培养飞行员买单后，在民航飞行员短缺的大环境下，飞行员没有为企业工作就跳槽，造成企业人财两空。

中国私用飞行驾驶执照培训一度兴旺，部分通用航空企业引进私照人员进行培训后，有效地补充了所需的飞行员，但民航相关规章修订后，通用航空企业自培、或招收持私用飞行驾驶执照人员进行再培养受到严格限制。通用航空面临飞行员培养渠道不畅，人员短缺，流失严重（向航空运输企业流动）的严峻问题。

2、通用航空发展供需矛盾突出

中国通用航空发展及其不均衡，突出表现在其内部结构性矛盾突出，如产业布局与国民经济布局结构之间严重不协调。

（1）通用航空布局结构与国民经济布局结构之间不相协调

通用航空产业布局政策指通过制定产业空间配置格局的政策，从而尽可能缩小由于各区域间经济活动的密度和产业结构不同所引起的各区域间通用航空发展水平的差距。从目前111家通用航空布局看，分布极为不均衡，体现出东部多，发达地区多。国家对通用航空产业园的规划可以看出，天津、滨州、珠海、西安几大产业园区的规划目的是加速航空产业对区域经济的拉动。从目前的发展情况看，尚没有围绕几大产业园区形成具有通用航空积聚效益的通用航空发展态势。

（2）通用航空供需矛盾突出

通用航空经常性作业项目缺口巨大，据有关部门测算，2008年通用航空服务飞机缺口共计166架以上。通用航空作业服务能力不足，中国目前拥有的1010架航空器远远不能满足在农林化飞行、森林灭火、航空应急救援等方面的巨大需求。

（3）通用航空与公共运输航空发展失衡

本应成为民航发展基础的通用航空，在中国呈现倒金字塔结构，通用航空的基础设施、人才、技术和资金的薄弱，将严重制约中国民航业整体由量向质转变。

（4）没有形成规模化、专业化、规范化、高效化的通用航空企业队伍

通用航空从过去的专业航空发展而来，通用航空企业本应该体现专业性和规范化特点。但由于没有形成良性的市场机制，传统通用航空服务停滞不前或日渐萎缩。同时，企业机队规模、飞行小时数量无法形成规模经济，使通航运营企业成本过高，盈利能力弱，无法壮大发展。

3、政策法规以及基础保障不足

（1）法规标准方面

法律法规体系是影响通用航空发展的关键性问题。近年来，中国建立健全通用航空经济管理制度，制定了一些关于通用航空的法律规范，初步形成了通用航空法律法规体系制定通用航空法律法规，不仅要符合中国国情和发展需要，还需要注意与国际惯例接轨，讲究法律内容的先进性、科学性和可行性。就目前的通用航空法规体系看，存在以下问题：

第一、标准体系不够完整和系统，结构不尽合理，民航总局颁布的现行有效的一百多部民用航空规章中，公共航空运输和通用航空公用规章居多，专门适用通用航空的单行规章只有十多部，缺乏针对性和时效性。

第二、除《民用航空法》外，有关通用航空的法律规范仅限于法规规章以及标准，法律层次不高。缺少诸如美国的《通用航空振兴法》的法律。

第三、以运输航空的标准对待通用航空。现行规章及事故等级分类标准未能明确两者间的差异，安全管理系统（SMS），安全监查员人员缺乏，发生通用航空安全事故后，处理措施相对航空运输企业过于严厉，通常做法是责令通用航空企业停业整顿。

（2）税费政策方面

通用航空器进口涉及关税及增值税。通用航空企业在小型航空器进口关税和增值税方面承担的税赋主要体现在：机身税费；航材税费（含购机航材和返厂大修所用航材）。一般情况关税税率在2%-5%不等；增值税为17%，增值税是在计征关税的基础上征收的，实际上通用航空企业承受的不是简单的2%加17%或5%加17%的结果，而是高于两种税率的合计。其比率大约为23%-25%。航材税费，包括随机赠送航材、送修航材和购入航材。关税税率在1%-30%不等，平均在12%左右；增值税为17%，二者计算的比率大约为29%左右。同时还有飞机返厂送修，购入航材、维修费用，在入关时，同样还需征收关税和增值税。

（3）基础保障环境方面

第一、机场规划、布局、建设滞后

目前，中国对航空运输机场建设投入大量资金，但长期以来忽视了通用航空机场建设。通用航空机场建设、管理长期沿用航空运输机场标准，审批层次过高，周期过长。中国已有民营企业或个人尝试投资兴建通用航空机场，但鲜有成功的先例。同时，中国国土辽阔，地域跨度大，自然灾害频发。目前中国应急救援体系迫切需要在全国范围内部署通用航空机场网络，尚缺乏国家明确的扶持政策。

第二、航油供应困难

通用航空的航油保障渠道狭窄，95g、100g航空汽油只有兰州炼油厂生产，供应困难，并且只接受大批量的定产。通用航空企业没有这个能力与资金，很难自建储油设施，迫切需要社会资金投资航油供应市场及联储联运服务。

第三、缺乏低空飞行服务保障能力

飞行服务站类似运输航空公司的"运控中心"，专门从事小型通用航空公司及私人驾驶员的航行保障工作，可以满足通用航空尤其是私人驾驶员安全飞行的需要，在美国设有180个飞行服务站和58个自动飞行服务站。中国针对向通用航空飞行人员提供天气讲解、飞行计划申请以及飞行动态跟踪服务几乎是空白。这也给低空开放提出了挑战。

4、市场准入和价格机制不健全

政府对处于产业成长阶段的通用航空市场监管要承担更多的职能，通过构建良好的市场体系来培育市场，通过制定市场竞争规则来规范市场，通过宏观规划等手段来引导市场。而目前中国通用航空市场化程度较低，表现在以下几个方面：

（1）企业市场准入门槛较高

国家对通用航空实行严格的市场准入制度，未经中国民用航空总局或其设立的民航地区管理局批准，取得经营许可权，任何单位和个人不得擅自筹建通用航空企业、购租通用航空器、从事通用航空经营活动。以目前的各地区管理局的审批过程看，审批周期长，程序复杂，不利于行业的发展。

此外，对已具有通用航空经营许可权的企业，国家对其营运资质有严格的规定。根据《通用航空企业审批管理规定》（民航总局令102号），通用航空的经营项目划分为甲类、乙类、丙类三类。通用航空企业只能在其规定的营业范围内从事通用航空作业活动，不得超出经营范围，这都进一步加深了供需矛盾。

（2）通用航空价格机制没有形成

通用航空的价格问题包括作业价格以及机场使用收费价格两个方面。作业价格目前仍沿用1994年通用航空作业收费标准，远落后于航材、燃油及人工等成本的增长幅度；现行民用机场收费标准调整后，价格提高幅度较大。虽经协调通用航空使用民用机场的收费标准暂时执行2002年民航总局财务司下发文件的标准，仍有待干进一步明确。