城市治理与城市更新同行

（图片来源：摄图网）

编者按：本文是作者投稿，作者：江嘉宇，高级经济师、产业园区运营专家 

一、城镇化率给城市治理的新课题

中国城镇化率在 2020 年已经达到达 63.89%，比发达国家 80%的平均水平低了 16.11%， 与美国 82.7%的城镇化水平还有 18.81%的距离。总体上，我国目前处于城镇化中期，预计 2033 年后进入城镇化后期。快速城镇化带来了巨量的城市人 口，也带来了住房、交通、产 业、资源等问题，给城市治理提出了新的挑战和新的课题。

1、 “服务人本”是城市治理的根本目的

建立以人民为中心的治理体系，表明国家对城市治理的思维已经从“管理”为主，转到 以“服务人本”为主，根本目的是建立更适合人居，更促进经济发展，创造持续发展的城市 动力和实现更美好和谐社会的“共同富裕”目标的综合城市运营体系。城市不仅仅是一个效 率系统，更是一个发展系统，而治理的“治”带有一种因为有缺陷，因为有偏差，需要弥补，

需要纠正的“修正”天然意味。

2、城市治理的标准问题： 如何定义你的城市

《城市营造： 21 世纪城市设计的九项原则》 作者美约翰 ·伦德 ·寇耿,美菲利普 · 恩 奎斯特,美理查德 ·若帕波特提到从规划设计上的 9 项原则包括： 可持续性、可达性、多样 性、开放空间、兼容性、激励政策、适应性、开发强度和识别性。这些原则，其实都通向一 个问题： 你如何定义你的城市！ 这个你，既是政府，也是每一个生活在城市的市民。

所以关于城市治理，首先得知道、明晰和明确你的治理对象是谁，才能开始下一步。这 里举广州和深圳这两个同在广东，同是国内一线的超级城市例子形象的说明一下： 作为广东 人，对广州的感觉是很“老广”的，小学时候第一次坐轮船沿西江而下到达广州，会觉得城 市很大，烟火气很盛，高架桥很多，天空却总是灰蒙蒙的，本地人说话有点拽； 当到深圳读 大学的时候，天空特别蓝，空气特别干净，马路特别宽，楼宇特别茂密，与香港特别近，人

们之间没有很客气但也不会很冲，文化特别“不广东”， 验证了高中班主任那句： 深圳是广

东最不广东的城市。

这两个城市的“第一印象”标签是由两个因素叠加形成的，一个是每一位市民的直接感

知，一个是所有市民的共同感知，两者组成了城市的调性，也同时沉淀成了城市的基因。比 如，深圳的创新和营商环境，高房价； 广州的岭南特色和烟火气。而城市治理的要义，就是 在“认识城市基因的这个本我”之后，发扬好的，改进不好的。这是我对城市治理最简单粗

暴的感性理解，就这么简单，没毛病。但要真正实施城市治理，就没那么简单了。

2021 年 12 月 12 日， 中央纪委国家监委网站公布一则通报： 广州市通报大规模迁移砍 伐城市树木事件问责情况，10 名领导干部被问责。起因和定性是“广州市大规模迁移砍伐 城市树木，严重损毁了一批大树老树，破坏了城市自然生态环境和历史文化风貌，伤害了人 民群众对城市的美好记忆和深厚感情，是典型的破坏性“建设”行为，造成了重大负面影响 和不可挽回的损失，错误严重，教训深刻。”一批老树扳倒一众高官，可谓“完美”诠释了 什么叫“以人民为中心的城市治理”。 通报最后一段话，我觉得完整、准确的阐释了什么叫 新时代的城市治理观： 要坚持用科学态度、先进理念、专业知识规划建设管理城市，尊重城 市发展规律，尊重自然生态环境，尊重历史文化，尊重群众诉求，坚持科学决策、民主决策、 依法决策，加强审批监管，完善专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查等程序，下足 “绣花”功夫，不断提高城市治理体系和治理能力现代化水平。“治理”和“管理”一字之

差，但站位、角度、利益已然完全不同。

3、城市治理视觉下的利益相关者角色转换

城镇化过程中，人 口、产业、资本、技术等产业要素向大城市集聚，并进一步带来交通、 通信等基础设施的完善，推动城市和社会向更高效率向前发展。但是，快速城镇化会带来一 系列的负效应，包括： 交通拥堵、资源短缺、公共服务不足、环境污染、贫富分化加剧等， 但归根到底，还是指向一个核心： 城市居民的生活质量和幸福感下降。纽约、香港、东京、 北京、上海、广州、深圳，无一不是出现了上述问题。依靠过去“城管式”的管理方式显然 不适合城市公民素质快速提升的“公民社会”的当下了。要解决快速城镇化带来的负效应， 同时又要保留城市的“标签”文脉，走向可持续的城市发展道路，就要重新审视并改变城市 治理主体的角色，以此调整城市治理的维度和角度。

城市治理的主体有四类： 政府及相关机构、企业、社会公众以及专业群体，在城市由单 中心城市到多中心城市，由多中心城市到城市群，再由城市群到都市圈以及湾区的时代新格

局下，城市治理已经超出城际边界，需要在人 口容量负荷与外溢、产业转移与承接，交通延

伸与交叉，资源互通互用等多维度综合衡量，进而改变城市治理主体和利益相关者的角色。

（1） 政府及相关机构作为城市的规划者、管理者、经营者及资源统筹者和推动者，需 要从政府内部协同管理走向“政府服务+公众参与”的协同管理，对通过协同，统筹城市发 展目标，充分听取“城市主人”的意愿和建议，调动全社会参与的主动性和积极性，通过政 策法规、技术规范等管理机制，协调、督促公共要素配置完善和实施落地，实现更优治理。

（2） 企业作为城市治理的经济主体，保护其合法权益的同时，应该引导企业在城市治 理中发挥“社会责任”的作用，兼顾经济利益和社会公益的平衡，引导企业走长期主义的发 展道路。

（3） 社会公众作为城市治理的最大受益者，在过去的城市治理中一直充当“被动管理， 有限主动，局外参与”的弱势角色，自下而上的参与方式也让公众的话语权得不到充分发挥， 其城市“主人翁”的职能无法得到充分发挥。公众只有深度参与决策，其主体积极性才能得 到有效发挥。实现公众参与由“局外旁观，表达诉求”到“躬身入局，深度参与”， 需要构 建更加直接，更开放的 NGO 组织，给予更多公民赋权和行权，设置公民权重，表达真正的诉 求，参与具体而深度的治理。

（4） 专业群体是城市治理主体中的“理性存在”各类规划、产业、法律、环保等专业 人士及专家学者是其中的典型代表，而相对“技术理性”的弊端也是显而易见的： 过于专业 而缺乏全面，过于理想而难以落地，过于坚持立场而少了包容平衡和社会公平。越是专业，

越需要跳出专业，以更高视觉运营专业工具来参与城市治理决策。

4.城市治理挑战的破题： 精细化与创新治理

第三次分配和共同富裕的总目标下，城市治理面临的诸多挑战，都有共同的归宿-成为 “五宜”城市： 宜居、宜业、宜游、宜学、宜养，落脚是城市人民的“幸福感”。幸福感的 获得则源于意义感和成就感，按照马斯洛层次需求理论，好的城市治理应该朝着最高层次， 就是获得尊重与自我实现去下“绣花”功夫，这也是“人本”治理的最高体现。

（1） 精细化治理—庖丁解牛而非一刀切

城市治理是一门综合管理学问。精细化治理不仅仅是要求各部门各司其职，更关键是各 部门的协调能力机器效率提升。2020 年的疫情伊始，武汉封城，秩序快速井然，为抗击疫 情争取到最佳时机，这背后就是城市治理的协调能力，近几年国家在力推的网格化治理，就 是精细化治理的一个典型。

网格化社会治理推行的是一种“横向到边，纵向到底”的无缝隙精准化治理模式。从本 质上看，网格化社会治理是在不改变既有行政体制下，吸收多元社会主体，运用现代信息技 术化手段提升治理效率与质量，调整权力结构以重建公共秩序。在中国传统社会，通过保甲 制的方式，即以家户为管理单位，十户为甲，十甲为保，以此管理社会。不同的是，传统保 甲制以管制为主，现代网格化社会治理以服务为主；传统保甲制的家户统计 口径人 口数量多， 比如以门牌号内的所有家户为单位，现代网格化社会治理以核心家庭为单位，一个网格员服 务的家户约三四百户； 传统保甲制以管理对象的归顺为要，现代网格化社会治理以满足民生 需求为本。治理方式差异，反映的是治理本质和逻辑的不同： 通过政社分工合作，以社区为 本的网格化治理，强调政府与社会互动，细化社区治理各关键环节，综合政府各条条线线的 职责，以“上面千条线，网格多根针”的样式，形成“庖丁解牛”式的精细化管理和以网格

内群众需求为导向开展城市治理的内驱型治理新格局。

（2） 创新治理—基于技术的智慧化治理

要实施精细化和人本治理，离不开创新，而创新治理则是基于科技手段实现的城市治理 革新模式。以网格化社会治理为例，其主要做法是对应城乡实体空间建立网格化电子地图， 把城乡社区划分成细密的网格，然后按照一定的管理幅度划定若干控制区。区内的公共部件 和事件，均按其地理位置编码标定在电子地图上。每个管理区都配备网格员轮班巡查，对区 内所辖公共设施、环境卫生、治安状况等进行全时段监控，一旦发现问题，立即通报指挥中 心，指挥中心核实后再发往相关职能部门并限时解决，从而实现城乡社区管理的主动化、动 态化和精细化。通过 5G 通信、大数据、区块链、数字孪生等新技术形态，建立仿真及立体 的管理场景，实现事件预判和公共危机的预警和快速精准处理，智慧化引导资源合理分配， 提升城市的整体运营效率，以效率带动社会活动的意义感，增强人民的生活幸福感，是创新 性治理的价值内涵。

二、城市更新是城市治理的一部分

城市更新不是简单的拆旧建新，根据相关研究，推动城市更新的五大核心要素包括： 1、 构建面向新经济的未来产业生态； 2、驱动空间的多元复合利用； 3、对城市命脉，文脉进行 复兴和赋新； 4、带动和激活整体城市的其他空间； 5、整合城市交通价值，提升城市运行效 率。基于空间重新布局与城市资源整合的城市更新，不管是大规模（或部分） 拆除重建，还 是实施综合整治改造，指向的是城市治理的另一个重要目的： 激活产业空间，强化城市标签， 发展新兴经济。几乎所有产业的发展都必须依赖空间载体和基础设施平台，从单中心城市，

到多中心城市格局，再到城市群发展、都市圈集聚和大湾区协同，城市更新以片区黏连城市 发展要素的转换及提升，在上海、广州及深圳等一线城市取得良好的效果。但同时也会带来 一些负效应： 产业空间资源被挤占经济发展后继无力，居住容积率提升导致城市公共空间降 低，建筑规划设计千城一面丢失城市文脉和城市精神。

当我们从城市治理的高度和格局，来重新审视城市更新的价值，找到其共性法则，是否会发现新的价值？

城市更新，通过空间的重构为产业、文脉、生态、资源达到可持续发展的平衡，进而实 现城市的治理。而空间重构中，主要是三大类空间的博弈：产业空间、公共空间和居住空间。 而要寻找城市更新与城市治理这个方程最优解 X，或许需要先锚定两类空间--产业空间和公 共空间这个 Y 常数。通常意义上讲，产业空间决定城市发展的外延，即经济增长；而公共空 间则决定城市发展的内核，即文化底蕴。二者的粘连载体即居住空间。

经济增长带动人口流入，文化底蕴提升公民素质。这是城市治理的底层逻辑。产业空 间、公共空间和居住空间的联系互通，依靠的是顶层治理制度设计、中层各主体的协调以 及基层基础设施的设计连通和交通微循环的落地。

纵观国内外城市更新和城市治理的案例，基本逻辑和内核大抵相差不大。概而论之，也 只有把城市更新融入到城市治理中，才能焕新城市活力，历久而弥新；同时，也需要把城市 治理的基础理论落入每一个更新单元的微循环之中，才能上导下疏，完成达成“以人为本” 的城市治理目的。

城市治理与城市更新同行，人与城市和谐同发展。

作者介绍：江嘉宇，北京大学 MBA 皇家特许测量师（MRICS） 鸿荣源集团产 业发展总监 广东省“三旧”改造协会产业促进中心专家委员，深圳城市更新协 会产业与科技创新专委会专家 前瞻产业研究院园区运营专家，深圳大学土木与 交通工程学院校外导师